La prassi illegittima degli incarichi professionali a dipendenti pubblici anche a part time

E’ molto diffusa nelle amministrazioni locali la consuetudine di conferire incarichi professionali, connessi ad appalti (progettazione, collaudi e similari) a tecnici di altre amministrazioni pubbliche, spesso a loro volta enti locali, collocati a part time.

Fonte di tale sistema – che qualifichiamo subito come illecito – è una lettura parziale ed erronea dell’articolo 53, comma 6, del d.lgs 165/2001, ai sensi del quale “I commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all’articolo 3, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali. Sono nulli tutti gli atti e provvedimenti comunque denominati, regolamentari e amministrativi, adottati dalle amministrazioni di appartenenza in contrasto con il presente comma. Gli incarichi retribuiti, di cui ai commi seguenti, sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso […]”.

Fermandosi alla sola lettura di tale norma, molti si persuadono che, dunque, non siano da applicare ai dipendenti a part time non superiore al 50% i seguenti divieti ed adempimenti posti dai commi da 7 a 13 dell’articolo 53 che interessano e, specificamente i seguenti:

  1. 7. I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. Ai fini dell’autorizzazione, l’amministrazione verifica l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. […]”;
  2. 8. Le pubbliche amministrazioni non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di altre amministrazioni pubbliche senza la previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. Salve le più gravi sanzioni, il conferimento dei predetti incarichi, senza la previa autorizzazione, costituisce in ogni caso infrazione disciplinare per il funzionario responsabile del procedimento; il relativo provvedimento è nullo di diritto. In tal caso l’importo previsto come corrispettivo dell’incarico, ove gravi su fondi in disponibilità dell’amministrazione conferente, è trasferito all’amministrazione di appartenenza del dipendente ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti”.

Il ragionamento semplice che viene fatto è: se al dipendente a part time non superiore al 50% è possibile conferire incarichi retribuiti senza chiedere autorizzazione all’amministrazione di appartenenza, è da concludere che tali dipendenti, laddove esercitino attività professionale, possono dunque stipulare con un’amministrazione pubblica appunto “incarichi” (rectius: prestazioni di servizio) nell’esercizio della libera professione che possono condurre grazie alla collocazione a tempo parziale.

Il fatto è che tale ragionamento non si spinge a ricercare le norme che completano il quadro ordinamentale di disciplina del lavoro a tempo parziale nella PA, da reperire nell’articolo 1, commi 56 e seguenti, della legge 662/1996.

In particolare, il comma 56-bis dispone quanto segue: “Sono abrogate le disposizioni che vietano l’iscrizione ad albi e l’esercizio di attività professionali per i soggetti di cui al comma 56. Restano ferme le altre disposizioni in materia di requisiti per l’iscrizione ad albi professionali e per l’esercizio delle relative attività. Ai dipendenti pubblici iscritti ad albi professionali e che esercitino attività professionale non possono essere conferiti incarichi professionali dalle amministrazioni pubbliche; gli stessi dipendenti non possono assumere il patrocinio in controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione”.

Ora, l’ordinamento giuridico è come un mosaico o un gioco del tetris: un insieme non sempre contenuto in un’unica norma di regole, che vanno composte e ordinate in modo geometrico e razionale.

Combinando, allora, l’articolo 53 del d.lgs 165/2001, con l’articolo 1, comma 56-bis, della legge 662/1996, scopriamo che:

  • primo insieme: dipendenti pubblici;
    • sottoinsieme: dipendenti pubblici con rapporto di lavoro a tempo pieno;
      • ulteriore sottoinsieme: dipendenti a tempo pieno che possono svolgere incarichi per altre PA e abbisognano dell’autorizzazione;
    • sottoinsieme: dipendenti pubblici con rapporto di lavoro a tempo parziale con orario uguale o inferiore al 50%;
      • ulteriore sottoinsieme: dipendenti a tempo parziale con orario uguale o inferiore al 50% che possono svolgere incarichi per altre PA e non abbisognano dell’autorizzazione: dipendenti a tempo parziale con orario uguale o inferiore al 50% non iscritti in albi professionali;
      • ulteriore sottoinsieme: dipendenti a tempo parziale con orario uguale o inferiore al 50% che possono svolgere incarichi per altre PA e non abbisognano dell’autorizzazione: dipendenti a tempo parziale con orario uguale o inferiore al 50% iscritti in albi professionali che non svolgano attività professionali;
      • ulteriore sottoinsieme: dipendenti a tempo parziale con orario uguale o inferiore al 50% che non possono svolgere incarichi professionali per altre PA a prescindere dall’autorizzazione: dipendenti iscritti in albi professionali.

La normativa letta in combinazione, quindi, è molto chiara. I dipendenti iscritti in albi professionali con rapporto di lavoro a tempo parziale uguale o inferiore al 50%:

  1. possono svolgere incarichi NON professionali;
  2. non possono svolgere incarichi professionali.

Poichè le attività, impropriamente qualificate come “incarichi” connesse alla realizzazione di opere pubbliche come progettazione, direzione lavori, collaudi, etc, sono prestazioni di servizio e certamente attinenti all’esercizio di professioni iscritte ad albi, esse sono precluse ai dipendenti pubblici con rapporto di lavoro a tempo parziale uguale o inferiore al 50%.

La consuetudine in uso, dunque, comporta:

  • illegittimità dei conferimenti per violazione di legge;
  • conseguente nullità del contratto di prestazione di servizio sottostante;
  • insorgenza della responsabilità precontrattuale;
  • trasformazione del compenso da controprestazione sinallagmatica coperta da un contratto, in danno da risarcire per responsabilità precontrattuale, soggetto a rivalutazione e interessi;
  • violazione delle regole di efficienza operativa e, quindi, connessa responsabilità disciplinare;
  • violazione delle regole di corretta gestione della finanza pubblica e, quindi, connessa responsabilità erariale;
  • responsabilità dirigenziale, qualora ad attivare simili incarichi sia un dirigente o responsabile di servizio.

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