Proponiamo una prima analisi del disegno di legge di bilancio 2025, focalizzandoci sulle norme di maggiore interesse per gli enti locali
Addizionale comunale Irpef, valgono ancora i vecchi scaglioni (art. 99)
Il comma 1 dispone che i comuni modificano, con propria delibera, entro il 15 aprile 2025 – in deroga alle disposizioni relative al termine di approvazione del bilancio di previsione – gli scaglioni e le aliquote al fine di conformarsi alla nuova articolazione prevista per l’imposta sul reddito delle persone fisiche. Resta, ovviamente, ferma la facoltà per gli stessi enti di approvare un’aliquota unica. Il comma 2, prevede che, nelle more del riordino della fiscalità degli enti territoriali i comuni possono determinare, per gli anni di imposta 2025, 2026 e 2027 aliquote differenziate sulla base degli scaglioni di reddito previsti dall’articolo 11, comma 1, del Testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 197 del 1986 (TUIR), vigenti fino alla data di entrata in vigore della presente disposizione. Per l’anno 2025 tale adempimento deve essere svolto entro il 15 aprile 2025, mentre per i successivi anni 2026 e 2027 trovano applicazione le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 169 primo periodo della legge n. 296 del 2006. Il comma 3 stabilisce che nell’ipotesi in cui i comuni non adottino entro i termini fissati dalla legge statale la delibera modificativa degli scaglioni e delle aliquote, o la stessa non venga trasmessa entro il termine del 20 dicembre dell’anno di riferimento – previsto dall’articolo 14, comma 8, del decreto legislativo n. 23 del 2011, ai fini della pubblicazione, con efficacia costitutiva, sul sito istituzionale del Dipartimento delle finanze – l’addizionale comunale all’IRPEF si applica sulla base degli scaglioni di reddito e delle aliquote vigenti in ciascun ente nell’anno precedente a quello di riferimento.
Incremento del fondo di solidarietà comunale (art. 100)
Il comma 1, lettera a) incrementa la dotazione del fondo di solidarietà comunale. Il comma 1, lettera b) prevede che tale incremento sia destinato a specifiche esigenze di correzione del fondo medesimo e volto, tra l’altro, a sostenere l’avanzamento del percorso perequativo. La medesima lettera b) incorpora, altresì, l’ulteriore riduzione, pari ad euro 4.014.252, che il fondo di solidarietà comunale subisce a decorrere dal 2030 per effetto delle modifiche apportate dall’articolo 19, comma 8, lettera f), del decreto-legge n. 124 del 2023, convertito, con modificazioni dalla legge n. 162 del 2023, come modificato dall’articolo 9-terdecies del decreto-legge n. 76 del 2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 111 del 2024, che riguardano il rafforzamento della capacità amministrativa degli enti territoriali e del Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Il comma 2 istituisce un fondo di 56 milioni di euro per l’anno 2025 nello stato di previsione del Ministero dell’interno per specifiche esigenze di correzione del riparto del fondo di solidarietà comunale, destinato ai comuni delle regioni a statuto ordinario, rinviando ad un successivo decreto ministeriale, l’individuazione dei comuni beneficiari, nonché dei criteri e delle modalità di riparto delle risorse
Fondo per l’assistenza ai minori (art. 101)
Il comma 1 prevede l’istituzione di un fondo presso il Ministero dell’interno con uno stanziamento di 100 milioni di euro, per ciascuno degli anni dal 2025 al 2027, per contribuire alle spese sostenute dai comuni per l’assistenza ai minori per i quali sia stato disposto l’allontanamento dalla casa familiare con provvedimento dell’autorità giudiziaria. Il comma 2 prevede che hanno diritto di attingere al fondo di cui al comma 1, i comuni che hanno un rapporto tra le spese di carattere sociale sostenute per far fronte a sentenze della giustizia minorile e il fabbisogno standard monetario della funzione sociale superiore al 10 per cento. Il comma 3 prevede che i fabbisogni standard monetari di ogni comune delle regioni a statuto ordinario e delle regioni Sicilia e Sardegna sono riportati rispettivamente nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 febbraio 2024 e nella Nota metodologica – determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni della Regione Sicilia e della Regione Sardegna per il settore sociale al netto del servizio di asili nido – approvata in Commissione tecnica per i fabbisogni standard il 16 maggio 2023. I commi 4 e 5 prevedono le modalità di riparto del fondo di cui al comma 1. Il comma 6 prevede le modalità di comunicazione da parte dei comuni della spesa sostenuta per adempiere alle sentenze di giustizia minorile. In particolare, è previsto che la spesa sostenuta per far fronte alle spese derivanti dalle sentenze della giustizia minorile viene comunicata dai comuni con una dichiarazione, da effettuare esclusivamente per via telematica, con modalità e termini stabiliti mediante decreto del Ministero dell’interno, sentita la Conferenza Stato-città e autonomie locali, da emanarsi entro il 15 febbraio 2025. Sulla base delle dichiarazioni degli enti, il Ministero dell’interno può applicare criteri di normalizzazione dei costi unitari per persona presa in carico, rettificando d’ufficio le dichiarazioni da considerarsi anomale. Il comma 7 prevede che nel caso in cui i fondi disponibili si rivelassero insufficienti a coprire il fabbisogno derivante dalle dichiarazioni presentate, la ripartizione sarà effettuata in base al rapporto tra la spesa finanziabile dell’ente rispetto al totale delle richieste avanzate da tutti i comuni aventi diritto.
Contributo alla finanza pubblica (art. 104)
Il comma 1 prevede che gli enti territoriali partecipano agli obiettivi di finanza pubblica e all’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dal nuovo quadro della governance economica europea secondo le modalità previste dai commi da 2 a 11 che costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione. Si prevede, tuttavia, l’esclusione dalla partecipazione al concorso previsto dal comma 5 in capo ai comuni, alle province, alle città metropolitane delle regioni a statuto ordinario, alla Regione siciliana e alla regione Sardegna, degli enti in dissesto o in procedura di riequilibrio finanziario alla data del 1° gennaio 2025 e degli enti che hanno sottoscritto accordi di cui all’articolo 1, comma 572, della legge n. 234 del 2021, e di cui all’articolo 43, comma 2, del decreto-legge n. 50 del 2022, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 91 del 2022.
Il comma 2 esplicita la definizione di equilibrio di bilancio prevista dall’articolo 1, comma 821, della legge n. 145 del 2018, specificando che, a decorrere dal 2025, il singolo ente si considera in equilibrio in presenza di un saldo non negativo tra le entrate e le spese di competenza finanziaria del bilancio, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e degli utilizzi del fondo pluriennale vincolato, al netto delle entrate vincolate e accantonate non utilizzate nel corso dell’esercizio.
I commi 3, 4 e 5 determinano l’ammontare del contributo alla finanza pubblica, aggiuntivo rispetto a quello previsto a legislazione vigente, che i singoli comparti degli enti territoriali devono assicurare dal 2025 al 2029, nonché i criteri per il riparto del contributo tra i singoli enti di ciascun comparto:
I comuni, le province e le città metropolitane delle regioni a statuto ordinario, della Regione siciliana e della regione Sardegna assicurano un contributo aggiuntivo pari a 140 milioni di euro per l’anno 2025, 290 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2026 al 2028 e 490 milioni di euro per l’anno 2029, di cui 130 milioni di euro per l’anno 2025, 260 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2026 al 2028 e 440 milioni di euro per l’anno 2029 a carico dei comuni e 10 milioni di euro per l’anno 2025, 30 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2026 al 2028 e 50 milioni di euro per l’anno 2029 a carico delle province e città metropolitane.
Si prevede che il riparto sia effettuato sulla base di criteri e modalità definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, da emanare entro il 31 gennaio 2025, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, anche in proporzione agli impegni di spesa corrente al netto degli impegni per interessi, per la gestione ordinaria del servizio pubblico di raccolta, smaltimento, trattamento e conferimento in discarica dei rifiuti, per trasferimenti al bilancio dello Stato per concorso alla finanza pubblica e per le spese della Missione 12, come risultanti dal rendiconto 2023 o, in mancanza di questo, dall’ultimo rendiconto approvato.
Il comma 6 prevede che per ciascuno degli anni dal 2025 al 2029, gli enti territoriali debbano costituire un fondo di importo pari al contributo annuale alla finanza pubblica di cui ai commi da 3 a 5, da iscrivere nella missione 20 della parte corrente di ciascuno degli esercizi del bilancio di previsione, fermo restando il rispetto dell’equilibrio di bilancio di parte corrente di cui all’articolo 40 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e dell’articolo 162, comma 6, del decreto legislativo n. 267 del 2000.
La disposizione prevede, inoltre, i tempi e le modalità per l’iscrizione del fondo nel bilancio di previsione 2025-2027, stabilendo che gli enti locali iscrivono il fondo entro 30 giorni dal riparto del contributo con variazione di bilancio approvata dal Consiglio
Per gli enti in avanzo o con risultato di amministrazione pari a zero alla fine dell’esercizio precedente, il fondo confluisce nella quota accantonata del risultato di amministrazione destinata al finanziamento di investimenti, anche indiretti, nell’esercizio successivo, prioritariamente rispetto alla formazione di nuovo debito. Per gli enti in disavanzo alla fine dell’esercizio precedente, il fondo costituisce un’economia che concorre al ripiano anticipato del disavanzo di amministrazione, aggiuntivo rispetto a quello previsto nel bilancio di previsione.
Il comma 8 prevede che, qualora nel corso di ciascun anno dal 2025 al 2029 risultino andamenti di spesa corrente degli enti territoriali non coerenti con gli obiettivi di finanza pubblica, possono essere previsti ulteriori obblighi di concorso a carico del comparto degli enti territoriali. Il comma 9 prevede le modalità di verifica annuale del rispetto dell’equilibrio di bilancio e/o e dell’accantonamento al fondo da parte dei singoli enti, disponendo che:
− la verifica è effettuata sulla base dei rendiconti trasmessi alla Banca dati delle amministrazioni pubbliche;
− la verifica dell’equilibrio di bilancio disciplinato al comma 2 e dell’accantonamento di cui al comma 6 è effettuata a livello di comparto degli enti territoriali;
− nel caso di mancato rispetto degli obiettivi di comparto, sono individuati gli enti inadempienti con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, entro il entro il 30 giugno di ciascun esercizio dal 2026 al 2030. Con il medesimo è determinato l’importo dell’incremento del fondo che gli enti inadempienti sono tenuti ad iscrivere, nei successivi 30 giorni, nel bilancio di previsione con riferimento all’esercizio in corso di gestione.
Il comma 10 prevede che agli enti che non trasmettono entro il 31 maggio alla Banca Dati Amministrazioni Pubbliche (BDAP) i dati di consuntivo o preconsuntivo relativi all’esercizio precedente è incrementato il contributo alla finanza pubblica del 10 per cento con le modalità previste dal comma 9. Si prevede, tuttavia, l’esclusione delle sanzioni in capo agli enti per i quali sono sospesi per legge i termini di approvazione del rendiconto di gestione a decorrere dal 2 gennaio 2025.
Il comma 11 autorizza l’aggiornamento degli schemi di rendiconto e del bilancio di previsione degli enti territoriali, a fine di consentire le verifiche del rispetto dell’equilibrio di bilancio e/o dell’accantonamento al fondo sulla base dei rendiconti trasmessi alla Banca dati delle amministrazioni pubbliche.
Su questo punto proponiamo un breve approfondimento. Come abbiamo detto, gli importi del contributo a carico di ciascun ente saranno determinati “anche” in proporzione agli impegni di spesa corrente al netto degli impegni per interessi, per la gestione ordinaria del servizio pubblico di raccolta, smaltimento, trattamento e conferimento in discarica dei rifiuti, per trasferimenti al bilancio dello Stato per concorso alla finanza pubblica e per le spese sociali, come risultanti dal rendiconto 2023 o in caso di mancanza, dall’ultimo rendiconto approvato. Si tratta di un criterio simile, anche non identico, a quello relativo alla spending review 2024-2028, prevista dall’art. 1, comma 533, della legge n. 213/2023 (anche in tal caso sono esclusi. Essa vale 250 milion (200 per i comuni e 50 per gli enti di area vasta) fino al 2028 ed il riparto, dopo una estenuante trattativa e lunghe polemiche, è stato definito utilizzando come parametro, oltre all’incidenza della spesa corrente, anche le risorse Pnrr ricevute dai singoli enti. Facendo riferimento a tale misura, è possibile calcolare in proporzione quanto potrebbe valere il fondo da accantonare nei prossimi tre esercizi. Ad esempio, per i comuni esso potrebbe vale per il 2025 il 65% del taglio (130.000.000/200.000.000) per salire al 130% nel 2026 e 2027. Province e città metropolitane, invece, si trovano con coefficienti che valgono il 20% ed il 60%. Ovviamente si tratta di un metodo che andrà verificato in base al decreto di riparto, ma in questa fase si tratta di una proxy utile per iniziare a ragionare su qualche numero concreto. Come già anticipato su questo giornale, non si tratterà di tagli secchi, ma di accantonamenti obbligatori a copertura del disavanzo o da sbloccare per finanziare maggiori investimenti e/o abbattimento del debito in caso di congiuntura positiva. Alla fine di ciascun esercizio, infatti, il fondo accantonato, per gli enti in disavanzo di amministrazione alla fine dell’esercizio precedente, costituisce un’economia che concorre al ripiano anticipato del disavanzo di amministrazione, aggiuntivo rispetto a quello previsto nel bilancio di previsione. Per gli enti con un risultato di amministrazione pari a zero o positivo alla fine dell’esercizio precedente, esso confluisce nella parte accantonata del risultato di amministrazione destinata al finanziamento di investimenti, anche indiretti, nell’esercizio successivo, prioritariamente rispetto alla formazione di nuovo debito. Qualora nel corso di ciascun anno dal 2025 al 2029 risultino andamenti di spesa corrente degli enti territoriali non coerenti con gli obiettivi di finanza pubblica, possono essere previsti ulteriori obblighi di concorso a carico dei medesimi enti.
Sul piano contabile molte analogie con il fondo garanzia crediti commerciali. Il funzionamento dell’accantonamento dovrebbe essere simile a quello dell’istituto che penalizza gli enti in ritardo nel pagamento delle fatture. Quest’ultimo congela risorse fino a che gli enti non si mettono in linea o non riducono il proprio debito commerciale. L’impatto degli accantonamenti che saranno imposti dalla prossima manovra dovrebbe essere analogo: si tratta di creare un capitolo di spesa alla missione 20, sul quale non possono essere assunti impegni di spesa e quindi emessi pagamenti. Alla fine dell’esercizio, in tal modo, si generà un’economia che confluirà nel risultato di amministrazione, all’interno della quota accantonata. Ciò potrebbe creare qualche problema nel caso di successivo svincolo. Da un lato, l’art. 187 del Tuel, al comma 3, limita l’utilizzo dell’avanzo accantonato presunto alle sole quote risultanti dall’ultimo consuntivo approvato, imponendo negli altri casi la previa approvazione del rendiconto (con conseguente allungamento dei tempi). Occorre inoltre considerare le limitazioni previste dai commi 897 e 898 dell’art. 1 della legge n. 145/2018 per quanto concerne gli enti in disavanzo: dette disposizioni prevedono che nel caso in cui l’importo della lettera A) del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione risulti negativo o inferiore alla quota minima obbligatoria accantonata nel risultato di amministrazione per il fondo crediti di dubbia esigibilità e per il fondo anticipazione di liquidità, l’importo utilizzabile non può superare l’importo del disavanzo da recuperare iscritto nel primo esercizio del bilancio di previsione. Occorrerà però capire in tali casi se e in che misura la quota accantonata potrà essere spesa per finalità diverse dalla riduzione del deficit.
Turn-over del personale (art. 110)
Il comma 9 prevede per il 2025 un tetto alla spesa per nuove assunzioni fissato al 75% della spesa dei cessati nell’anno precedente, disponendo quindi anche per il comparto una riduzione del 25% del turn over. Il comma 13 dispone l’adeguamento della dotazione organica nell’ambito dei Piano integrato di attività e organizzazione – PIAO delle amministrazioni destinatarie delle misure.