Occorre essere in regola con i requisiti di esecuzione già all’atto di presentazione dell’offerta. Lo ha chiarito il T.A.R. Piemonte, sez. I, nella sentenza n. 424/2025.
La questione controversa
Una Stazione Appaltante aveva indetto una procedura a evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi di vigilanza, custodia, manutenzione del verde e ordinaria manutenzione del cimitero, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
All’esito della procedura di gara la ricorrente si era classificata al secondo posto della graduatoria di merito.
La ricorrente aveva impugnato l’aggiudicazione e tutti gli atti della procedura, chiedendone l’annullamento, poiché la controinteressata si sarebbe offerta di realizzare, a titolo di miglioria, una serie di opere (una sala commiato, un’area di stoccaggio dei rifiuti e una di meditazione), senza però essere in possesso della certificazione SOA ovvero dei requisiti prescritti dall’art. 28 dell’allegato II.12 del nuovo codice dei contratti pubblici.
Al contrario, la resistente sosteneva che l’oggetto dell’appalto sarebbe stato la fornitura di servizi cimiteriali e che, pertanto, le certificazioni in questione sarebbe stata riferibile a meri requisiti di esecuzione.
La Stazione Appaltante, secondo la ricorrente, avrebbe comunque dovuto verificare il possesso in capo alla controinteressata dei requisiti prescritti dall’art. 28 dell’allegato II. 12 al d.lgs. 36/23.
Le previsioni del codice dei contratti e della giurisprudenza
I giudici hanno sottolineato che, ai sensi dell’art. 100, comma 1 del d.lgs. 36/23, i requisiti di partecipazione si distinguono in quelli che attengono all’idoneità professionale del concorrente e quelli inerenti alla capacità economica e finanziaria ovvero a quella tecnica e professionale, con la precisazione, di cui al comma 2, che essi devono essere “proporzionati e attinenti all’oggetto dell’appalto”.
Nello specifico, l’art. 10, comma 3, del d.lgs. 36/23 sancisce espressamente che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, purché siano “attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto, tenendo presente l’interesse pubblico al più ampio numero di potenziali concorrenti e favorendo, purché sia compatibile con le prestazioni da acquisire e con l’esigenza di realizzare economie di scala funzionali alla riduzione della spesa pubblica, l’accesso al mercato e la possibilità di crescita delle micro, piccole e medie imprese”.
Del resto, anche la giurisprudenza, formatasi sotto il vigore del codice previgente, ha avuto modo di chiarire che “L’amministrazione è legittimata ad introdurre disposizioni atte a limitare la platea dei concorrenti onde consentire la partecipazione alla gara stessa di soggetti particolarmente qualificati, purché tale scelta non sia eccessivamente ed irragionevolmente limitativa della concorrenza, in quanto correttamente esercitata attraverso la previsione di requisiti pertinenti e congrui rispetto allo scopo perseguito, e risponda, quindi, ai parametri della ragionevolezza e della proporzionalità rispetto alla tipologia e all’oggetto dello specifico appalto” (si veda Consiglio di Stato, Sez. III, 2 marzo 2020, n. 1484).
Il caso specifico
I giudici, fatta questa doverosa premessa, hanno evidenziato che, ai sensi del disciplinare, l’appalto aveva come oggetto principale l’esecuzione di servizi cimiteriali, di manutenzione zone verdi, di pulizia e disinfestazione nonché la fornitura marmi.
Tuttavia, per giurisprudenza pacifica “l’interpretazione delle clausole del bando di una procedura ad evidenza pubblica debba svolgersi per quanto possibile sul piano letterale, al fine di assicurare la massima trasparenza delle regole di gara ed evitare che l’attività ermeneutica assuma funzione integrativa; detta interpretazione letterale è tuttavia possibile – e legittima (infra) – a condizione che le clausole del bando siano di chiara ed immediata interpretazione, e non presentino margini di opinabilità mentre, qualora ciò non sia possibile occorrerà interpretare le previsioni alla luce di principi di cui alla prima parte del codice tra cui spicca quello del risultato, con il quale il legislatore ha espressamente riconosciuto che l’evidenza pubblica “deve tendere al miglior risultato possibile, in “difesa” dell’interesse pubblico per il quale viene prevista una procedura di affidamento” (si veda T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 12 dicembre 2023, n. 3738).
Gli appalti misti
Tanto premesso, ai sensi del disciplinare, ogni concorrente poteva offrire, a titolo di miglioria, la realizzazione di una sala del commiato (all’interno del complesso del Cimitero Urbano); di un’area stoccaggio rifiuti e di un’area di meditazione.
Era quindi, evidente che l’offerta delle migliorie era idonea a mutare l’oggetto dell’appalto da servizi a misto: ai servizi cimiteriali, che, come visto, rappresentavano l’oggetto principale della commessa, andavano, infatti, sommati i lavori di realizzazione delle opere indicate e la fornitura dei relativi materiali e, pertanto, l’offerente doveva essere in possesso, sin dalla proposizione della domanda, di tutti i requisiti per realizzare quanto concretamente proposto.
Ai sensi dell’art. 14, comma 18, del d.lgs. 36/23, infatti, “I contratti che hanno per oggetto due o più tipi di prestazioni sono aggiudicati secondo le disposizioni applicabili al tipo di appalto che ne costituisce l’oggetto principale. L’oggetto principale è determinato in base all’importo stimato più elevato tra quelli delle prestazioni oggetto dell’appalto. L’operatore economico che concorre alla procedura di affidamento di un contratto misto deve possedere i requisiti di qualificazione e capacità prescritti dal codice per ciascuna prestazione di lavori, servizi e forniture prevista dal contratto”.
Né era possibile avallare la tesi della controinteressata e della stazione appaltante secondo cui la realizzazione delle opere indicate rappresentava un mero requisito di esecuzione.
Per giurisprudenza consolidata, infatti, i requisiti di partecipazione “devono essere soddisfatti al momento della presentazione dell’offerta. D’altra parte, i requisiti di esecuzione di cui all’art. 100 d.lgs. cit. sono condizioni necessarie per la stipulazione del contratto in quanto riguardano gli strumenti, beni e attrezzature indispensabili per svolgere la prestazione concordata con l’ente appaltante. La natura del requisito, di partecipazione o di esecuzione, deriva dalla lex specialis, che deve essere formulata in modo chiaro in modo che l’operatore economico sia in grado di conoscere i requisiti minimi richiesti per la presentazione dell’offerta” (si vedaT.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 3 settembre 2024, n. 16064).
Conclusioni
Alla luce di quanto espresso, secondo i giudici, era evidente che il possesso delle capacità per realizzare le opere proposte avrebbe dovuto essere espressamente previsto come un requisito di partecipazione.
Inoltre, ad avviso del Collegio, la situazione non sarebbe mutata neppure se i requisiti in questione fossero considerati di esecuzione in quanto, qualora essi siano essenziali per l’offerta ovvero per l’attribuzione di un punteggio premiale, la loro mancanza “al momento di partecipazione alla gara comporta, rispettivamente l’esclusione del concorrente o la mancata attribuzione del punteggio; se richiesti come condizione per la stipulazione del contratto, la loro mancanza rileva al momento dell’aggiudicazione o al momento fissato dalla legge di gara per la relativa verifica e comporta la decadenza dall’aggiudicazione, per l’impossibilità di stipulare il contratto addebitabile all’aggiudicatario” (si veda T.A.R. Umbria, sez. I, 28 dicembre 2023, n. 776).
Infine, i giudici hanno fatto notare come l’interpretazione prospettata sia l’unica compatibile con il principio del risultato in quanto non avrebbe senso aggiudicare un appalto a un soggetto sprovvisto delle necessarie capacità tecniche e, quindi, inidoneo a realizzare quanto offerto.