Nuova direttiva del Ministro per la Pubblica amministrazione in materia di performance (seconda parte)

Proseguendo l’esame della recente Direttiva del Ministro Zangrillo, contenente indicazioni in materia di misurazione e valutazione della performance individuale, oltre a quelle che trovano un riferimento nel quadro normativo vigente, ve ne sono altre che rientrano nella prospettiva evolutiva dei sistemi di misurazione e valutazione della performance e che impongono un attento esame sia con riferimento alla fattibilità e sia rispetto alle tempistiche di adeguamento.

A tal fine devono essere considerati i pro e i contro, anche tenendo conto della diversità dimensionale e organizzativa delle amministrazioni. Le linee guida, infatti, si preoccupano della sostenibilità amministrativa, gestionale ed economica dei sistemi di misurazione e valutazione della performance, di cui tenere conto nell’adeguamento dei sistemi. E in questa sostenibilità rientra certamente il livello di complessità organizzativa e dimensionale degli enti locali di minori dimensioni che richiedono “modalità semplificate”, appunto “in coerenza con il proprio assetto organizzativo e la consistenza del personale”.

Come si è già avuto modo di precisare, la Direttiva sembra inquadrarsi nell’ambito della previsione del secondo comma dell’art. 3 del D.Lgs. 150/2009, norma di principio per tutte le amministrazioni, che affida agli indirizzi del Dipartimento della funzione pubblica il compito di stabilire le modalità per la misurazione e valutazione della performance ai diversi livelli. Ulteriore fondamento normativo è l’art. 19, comma 5, del D.L. 90/2014 che a sua volta affida ad un apposito regolamento, poi emanato con DPR 105/2016, il compito di definire i compiti del Dipartimento della funzione pubblica in materia di performance. 

Sulla base di questo inquadramento, le indicazioni fornite dovranno essere valutate e applicate con ragionevolezza dalle amministrazioni, in quanto non possono essere interpretate nel senso di irrigidire l’autonomia che l’ordinamento riconosce alle amministrazioni stesse. Quindi, si tratta di indicazioni che sono ben lungi da essere vincolanti; sono invece vincolanti le norme di principio del D.Lgs. 150/2009, applicabili a tutte le amministrazioni pubbliche e nell’ambito delle quali vanno lette le indicazioni della Direttiva.

A tal proposito si ritrovano nella direttiva alcune indicazioni che rispondono a norme di principio, tra le quali:

  1. la misurazione e valutazione della performance a tre diversi livelli (ente, unità organizzative e a livello di singoli dipendenti) tra i quali deve esserci coerenza (art. 3, comma 2);
  2. tale coerenza la si ritrova in pieno nell’art. 9, laddove, per esempio, al comma 1 lo schema valutativo della performance individuale dei dirigenti contempla gli indicatori organizzativi (lettera a) e la performance generale di ente (lettera c) e, quindi, si concretizza con una incidenza sulla performance individuale dei due livelli di performance (ente e unità organizzativa);
  3. il divieto di distribuzione in maniera indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla performance “in assenza delle verifiche e attestazioni” previste dai sistemi di sistemi di misurazione e valutazione (art. 18);
  4. le competenze e i comportamenti professionali e organizzativi devono essere declinati dai sistemi di misurazione e valutazione della performance che, ciascuna amministrazione deve adottare, e che devono tenere conto delle specificità delle singole posizioni lavorative (art. 9, comma 1, lettera c). In questo quadro può essere collocato il tema della leadership sul quale la direttiva richiede una maggiore attenzione.

Si tratta di disposizioni di principio applicabili a tutte le amministrazioni pubbliche che recano norme di diretta attuazione dell’articolo 97 della Costituzione e costituiscono principi generali dell’ordinamento (art. 74).

Si tratta di disposizioni di principio che non sono auto applicative, in quanto mancano di elementi di dettaglio (banalmente la ponderazione degli elementi che concorrono alla performance individuale, la modalità di raccordo tra i diversi livelli di performance e molto altro), che richiedono alle amministrazioni di esercitare l’autonomia riconosciutale dall’ordinamento (art. 7), che trova nel parere preventivo e vincolante degli organismi di valutazione un presidio di verifica del rispetto delle disposizioni di principio.

Leadership  

La direttiva ritiene che le Amministrazioni debbano adeguare i sistemi di misurazione e valutazione, prevedendo, con riferimento allo schema valutativo previsto dall’art. 9, comma 1, D.Lgs. 150/2009, e segnatamente alla lettera c) (“competenze e comportamenti professionali”), la valutazione della capacità di “esercitare adeguatamente la propria leadership”.

Nel dettagliare gli aspetti che secondo la direttiva possono contribuire al raggiungimento di un certo livello di leadership vengono individuate declaratorie di dettaglio che, in verità, possono costituire elementi valutativi specifici delle competenze e dei comportamenti e questo esprime tutta la difficoltà ad oggettivizzare questo ambito valutativo e la difficoltà ad intercettare elementi utili a sviluppare una valutazione che non sia meramente adempimentale o che non sia influenzata da quelle patologie del processo valutativo che la letteratura sull’argomento ci consegna.

Vediamoli questi aspetti che la direttiva chiama valori ma che sono modi di declinare un concetto ampio e indeterminato quale quello di leadership.

La leadership si baserebbe, tra l’altro, sulla capacità di superare gli schemi consolidati e sarebbe rappresentata dalla flessibilità e dall’innovazione cui si aggiunge la locuzione “pensiero laterale” con la quale si intende la “capacità di superare i problemi” in modo creativo e al fuori di schemi predefiniti.

Per quanto possa essere utile la logica applicata alla risoluzione dei problemi, occorre sempre considerare che il dirigente pubblico deve comunque operare nel quadro di regole, molte delle quali sono applicabili all’azienda privata, per cui se il tema è fare una scelta che sia in grado di sfruttare al massimo la flessibilità decisionale, occorre sempre considerare che tale flessibilità deve comunque essere inquadrata nel sistema di regole che sole possono garantire ciò che il sistema pubblico deve essere in grado di offrire, ovvero l’imparzialità dell’azione amministrativa. Per dirla in termini banali, il trade off tra legalità e efficienza deve comunque pendere verso la legalità, che è un prerequisito dell’azione amministrativa. L’efficienza non può essere perseguita se non nel quadro delle norme. 

Ora, siamo in presenza di elementi valutativi che in forme e con declaratorie diverse generalmente ritroviamo nei sistemi di misurazione e valutazione della performance (la stessa direttiva afferma con riferimento alla leadership che “tale competenza si ritrova, con diverse declinazioni e livelli di dettaglio, in quasi tutti i SMVP adottati dalle amministrazioni”), e se la direttiva si pone come obiettivo di enfatizzare l’importanza di prestare ad essi attenzione allora va bene, ma occorre comunque ribadire che si tratta di ambiti che sono permeati da una forte soggettività del valutatore che percepirà in modo diverso le stesse evidenze fornite in sede valutativa.

A tal proposito, che cosa ci aspettiamo che emerga nell’interlocuzione tra valutatore e valutando, nell’ambito del processo valutativo, rispetto al tema della capacità di superare le criticità, cruciale, secondo la Direttiva, per valutare la leadership

Un altro aspetto valoriale che, secondo le indicazioni della Direttiva, confluisce nella leadership riguarda “autonomia e decisionalità, senso d’urgenza, iniziativa e assunzione del rischio”. In disparte il fatto che spesso si tratta di elementi valutativi già presenti negli schemi valutativi adottati dalle amministrazioni, si pone il dilemma su come debba essere correlata nel concreto e quali evidenze debba fornire il valutando e/o debbano essere intercettate dal valutatore. Che significa “assunzione del rischio”? 

Comportamenti osservabili e rischio di polverizzazione dei sistemi valutativi

La direttiva osserva che per ciascuno degli elementi che concorrono a definire il concetto di leadership è possibile individuare “comportamenti osservabili” mediante i quali valutare in modo “oggettivo” il livello a cui si assesta il soggetto valutato. A titolo non esaustivo vengono riportati alcuni esempi di comportamenti osservabili relativi a due di questi elementi, che qui schematizziamo nella seguente tabella.

Elemento valutativo di dettaglioComportamenti osservabili
Conseguire i risultati e “far accadere le cose”tiene conto di tutte le risorse disponibili per perseguire l’obiettivo; porta avanti le azioni pianificate con polso e slancio operativo; è aperto al confronto per individuare strategie più efficaci e rapide di azione; non si scoraggia di fronte all’insuccesso; ascolta ed accoglie elementi di novità; pone il valore pubblico da perseguire risultato complessivo dell’azienda al primo posto; persiste negli sforzi; prende iniziative durevoli senza farsi scoraggiare dagli ostacoli; dedica significative risorse e/o tempo per migliorare la performance, per cercare qualcosa di nuovo, per realizzare un obiettivo sfidante oppure incoraggia e supporta i suoi collaboratori; assume personalmente la responsabilità per decisioni da adottare e risultati da ottenere; coopera fattivamente con gli altri dirigenti.
Assumersi le proprie responsabilitàcompie scelte efficaci, anche in assenza di specifiche informazioni; individua con chiarezza i vincoli e le opportunità presenti; trova modi alternativi per raggiungere gli obiettivi in caso di imprevisti; stimola gli altri a essere autonomi e tempestivi e li supporta nella realizzazione di azioni innovative; incoraggia e sostiene le persone in difficoltà; agisce prontamente a fronte di situazioni impreviste o critiche; si attiva di fronte a un problema o un’opportunità prendendo rapidamente decisioni pertinenti; tollera pressioni senza lasciarsi influenzare.

La perplessità che sorge è legata al fatto che, se i sistemi di misurazione e valutazione della performance devono spingersi, oltre ad individuare le declaratorie di dettaglio delle “competenze professionali e manageriali dimostrate, nonché ai comportamenti organizzativi richiesti per il più efficace svolgimento delle funzioni assegnate”, ad indicare, per ciascun di questi elementi di dettaglio, gli innumerevoli “comportamenti osservabili”, si rischiano due conseguenze paradossali:

  1. la polverizzazione dei sistemi valutativi, per cui se ciascun comportamento osservabile deve essere verificato in sede valutativa si rischia di generare una scarsa significatività e incidenza di ciascuno di essi sulla valutazione complessiva;
  2. l’irrigidimento dei compiti dei valutatori, i quali sarebbero chiamati a verificare la presenza o meno di tutti i comportamenti osservabili, limitandone l’autonomia ma, soprattutto, la capacità di selezionare quei comportamenti effettivamente rilevanti e critici nello specifico contesto. 

La valutazione dei comportamenti

Il luogo naturale nel quale identificare i comportamenti professionali e organizzativi attesi, nel quadro delle declaratorie previste dal Sistema, dovrebbe essere l’assegnazione degli obiettivi; in questa sede, sulla base delle condizioni di contesto e delle criticità rilevate in passato, è possibile indirizzare l’azione dei dirigenti, oltre al conseguimento dei risultati organizzativi e individuali condensati negli obiettivi, verso comportamenti effettivamente funzionali al superamento delle criticità rilevate.

Se ci si trova in un contesto in cui alcuni dirigenti lavorano a “compartimenti stagni”, senza una visione comune e nella logica solitaria che spesso è legata alla scarsa dimestichezza nel condividere informazioni e dati e nel lavorare per obiettivi condivisi e con la paura di “perdere potere”, probabilmente occorre orientare l’azione verso comportamenti adeguati che rispondano all’esigenza di “Conseguire i risultati” attraverso la “cooperazione con altri dirigenti”. In sede valutativa è su questi elementi che si concentrerà l’interlocuzione tra valutatore e valutando.

Lo stesso art. 9, comma 1, del D.Lgs. 150/2009, con riferimento allo schema valutativo dei dirigenti, prevede che la valutazione individuale si sviluppi, tra l’altro, sui comportamenti organizzativi “richiesti per il più efficace svolgimento delle funzioni assegnate”; non potendo predefinire uno schema valutativo adeguato a tutte le funzioni assegnate occorre consentire di integrare e specificare le declaratorie generali previste dal sistema.

D’altra parte, trattandosi di fattori valutativi che si esprimono con una forte carica soggettiva e percettiva (al contrario di altri fattori valutativi) non è corretto impedire al valutatore di orientare l’azione dei collaboratori indicando preventivamente quali siano i comportamenti attesi (sempre nell’ambito del quadro definitorio previsto dal Sistema). A tal proposito occorre ricordare che la valutazione è una leva di gestione del personale e come tale per funzionare ha bisogno del giusto grado di flessibilità operativa.

Il tema è particolarmente delicato se si considera che in sede valutativa vanno correttamente portati all’attenzione del valutatore, in un fisiologico sviluppo del processo valutativo che richiede una interlocuzione tra valutatore e valutando che utilizzi tutti gli strumenti che possono essere idonei a tale scopo (per esempio relazione e colloquio individuali), gli elementi utili rispetto a ciascun comportamento atteso. 

Lo spettro di operatività degli elementi utili può essere molto ampio e portarli all’attenzione del valutatore è particolarmente importante in considerazione della natura percettiva e soggettiva di questo ambito valutativo. Eventi significativi verificatisi a distanza di tempo e rilevanti ai fini dei comportamenti professionali e organizzativi, nonché rispetto alle competenze, potrebbero sfuggire al valutatore e per questa ragione l’interlocuzione in sede valutativa, se correttamente impostata e governata, costituisce un momento decisivo.

È molto importante definire tra i titolari del potere valutativo una metrica comune, che eviti distorsioni nell’applicazione dei punteggi valutativi. Ciò anche per evitare alcuni dei più comuni errori da evitare in sede di valutazione finale:

  • EFFETTO ALONE: quando il valutatore si fa influenzare da una particolare caratteristica che lo porta a sopravvalutare o sottovalutare, magari inconsciamente, gli altri elementi di valutazione; la caratteristica registrata positivamente/negativamente fa da alone positivo/negativo anche su tutti gli altri elementi di valutazione.
  • PRIMA IMPRESSIONE: quando le informazioni acquisite non vengono considerate se non sono congruenti la prima impressione ovvero con le informazioni di cui il valutatore viene a conoscenza prima dell’interlocuzione con il valutando.
  • PREGIUDIZIO: convincimento preconcetto verso determinate posizioni lavorative che influenzano ogni elemento valutativo (per esempio: “lavora nel servizio finanziario e quindi  è rigido”), per cui il pregiudizio influenza la valutazione solo in base all’idea che il valutatore ha del valutato e non in base ai dati comportamentali riferiti al periodo oggetto della valutazione.
  • EFFETTO INDULGENZA/SEVERITA’: si riassume nel valutare sempre e sistematicamente in modo indulgente oppure in modo eccessivamente rigoroso.
  • PROIEZIONE: quando ci si aspetta di ritrovare nel valutando quelle che si ritengono essere le nostre caratteristiche “positive”.
  • APPIATTIMENTO DELLA SCALA DI VALUTAZIONE: utilizzo parziale delle scale di valutazione, eliminando i poli o le medie.

Conclusioni

Proseguiremo nei prossimi contributi l’esame della Direttiva, focalizzando l’attenzione sulle implicazioni che alcuni suggerimenti forniti in ordine all’adozione di modalità di valutazione che vadano oltre – soprattutto per il personale dirigenziale – la sola valutazione effettuata dal superiore gerarchico e che coinvolgano una pluralità di soggetti, interni o esterni all’organizzazione, per arrivare gradualmente alla valutazione a 360°. Vedremo anche in questo caso alcune importanti implicazioni e richiameremo l’attenzione sui punti maggiormente critici.

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