Il nuovo codice dei contratti ha pochissimi elementi positivi. Non certo le velleitarie petizioni di principio dei primi articoli, ma aspetti come la rinuncia al caos della “soft law” e connesse Linee Guida, in favore della scelta delle norme autoesecutive, con ulteriore connessa limitazione al potere di intervento dell’Anac; oppure, la valorizzazione, che si spera non resti solo un intento, della digitalizzazione; o, ancora, la spinta verso la creazione della banca dati degli operatori economici, in sostituzione del disfunzionale sistema AvcPass, con la speranza si possa finalmente disporre di un applicativo funzionale e veloce per assicurare la verifica del possesso dei requisiti degli operatori economici.
Sottolineando che la rinuncia alla confusione della soft law è un tratto di fondamentale importanza, che consente di rendere più leggibile e fruibile il testo, l’impressione complessiva sulle restanti parti della riforma appare oscillante tra il deludente ed il negativo.
Il nuovo codice appare una condensazione dei difetti di vecchie norme riesumate e i difetti delle recenti disposizioni emergenziali, tale da creare una miscellanea dagli effetti potenzialmente deleteri.
Che la riforma del codica sia importante ai fini del conseguimento degli obiettivi del Pnnr non lo nega nessuno.
Altrettanto innegabile è che le riforme emergenziali introdotte con i d.l. 76/2020 e 77/2021 hanno prodotto un clamoroso ed evidentissimo buco nell’acqua. Purtroppo, gli estensori del codice invece di prenderne atto e cambiare radicalmente strada, hanno finito per rendere a regime idee che avrebbero dovuto essere solo tansitorie.
Le conseguenze? Un’estensione incontrollata di affidamenti sottosoglia senza gara, con conseguenze deleterie sulla concorrenza e l’estensione incontrollabile dei rischi di interferenza esterna, resa evidentemente più semplice dall’assenza di confronti concorrenziali.
La stima è che, poichè la grandissima parte degli appalti di lavori pubblici affidati si pone sotto la soglia comunitaria, oltre il 98% degli appalti sfuggirà a qualsiasi regola di concorrenzialità. Fidare sui flebili principi della “fiducia” o del “risultato”, enunciati quasi come una bandierina un po’ scolorita, come anticorpi contro una deriva verso appalti costosi, non concorrenziali, non aperti al mercato, ma esposti a rischi di pressioni formidabili, è sostanzialmente da ingenui.
Il nuovo codice, poi, riesuma completamente strumenti come l’appalto integrato e perfino il general contractor: un incentivo alle amministrazioni pubbliche a rinunciare alla propria funzione di programmazione dei lavoro e delle opere, la cui iniziativa viene lasciata anche in merito alla valutazione dei fabbisogni, al “privato”, che potrà comunque contare, sebbene si tratti di istituti appartenenti alla famiglia delle concessioni, su sostanziosi trasferimenti pubblici.
Il codice conserva la caotica ed inefficiente normativa sulla qualificazione delle stazioni appaltanti e forme coatte di aggregazione delle gare, in particolare per gli enti locali, con effetti esiziali sull’ordine delle competenze e la stessa chiarezza su chi possa o debba seguire quali spezzoni della procedura.
Inoltre, si introduce l’evitabilissimo elemento della facoltà di prevedere prestazioni professionali gratuite, altro colpo formidabile alla concorrenza e al mercato, del quale non si sentiva assolutamente il bisogno.
A fronte di pochi elementi di semplificazione rilevabili nel ridisegno più razionale del flusso che porta alla sottoscrizione del contratto (si anticipa, correttamente, la verifica dei requisiti all’aggiudicazione “definitiva”), le “marce forzate” imposte per gli affidamenti non segnano affatto tempistiche particolarmente brevi, nè, come logico, lo sforamento dei tempi comporta conseguenze come la decadenza o la nullità dei provvedimenti: non ci si può certo permettere la vanificazione di mesi di lavoro, per un aspetto formalistico.
La questione dei subappalti a cascata è pura polemica politica: sono da attuare direttive Ue, magari non proprio in linea con la realtà imprenditoriale e con i problemi di criminalità organizzata in Italia, ma tale attuazione è inevitabile.
Restano anche le norme velleitarie sulle opportunità lavorative per giovani, disabili e donne (in un settore, quello dell’edilizia, che per ovvie ragioni è poco frequentato dalle donne per loro precisa scelta), così come restano le confuse disposizioni sui costi minimi del personale da adibire ai lavori. Un giustissimo principio, quello dello scomputo di tali costi dalla base alla quale applicare il ribasso, ma un principio di attuazione sostanzialmente tra l’impossibile ed il velleitario, nel Paese le cui policy, da anni, qualunque siano state le maggioranze in Parlamento, sono orientate a non determinare un minimo unico salariale. Sicchè, anche la “clausola sociale” che dovrebbe garantire l’occupazione dei lavoratori in caso di passaggio dell’appalto da un appaltatore all’altro resta comunque un imbellettamento, visto che nella pratica operativa è perfettamente bypassabile.
Molto profondo l’intervento, poi, sul Rup, che da responsabile unico del procedimento, diviene responsabile unico del progetto. Non è solo una modifica nominalistica; il Rup assume una funzione più organizzativa che procedimentale, ma è evidente che si tratta della solita riforma organizzativa di già difficile comprensione ed attuazione in enti ampi e strutturati, ma di applicazione praticamente impossibile senza forzature, in particolare nel sistema degli enti locali, composto come noto da enti di dimensioni organizzative molto, troppo contenute.
Insomma, considerato che le vecchie norme sugli appalti non hanno certo prodotto grandi risultati in termini di speditezza, efficacia ed economicità, mentre le nuove e recenti norme emergenziali di sicuro non hanno dato alcuna spinta utile alle opere finalizzate al Pnrr, aspettarsi che una riforma volta a condensare queste norme e compendiarle possa dare entro breve tempo forti delusioni non è professione di pessimismo, ma pura constatazione del reale.