Cosa fare in pratica evitando di trovarsi nei guai e dando risultati utili ai cittadini e alle imprese
Recensione del libro Massimo BALDUCCI, Un gatto che si morde la coda ovvero le riforme della pubblica amministrazione – analisi e suggerimenti, Milano, Guerini e Associati, 2023, disponibile in cartaceo e come e-book.
Il problema di fondo degli operatori della nostra amministrazione è quello di orientarsi nella congerie di riforme e controriforme che dicono tutto e il contrario di tutto. Il pregio fondamentale di questo libro del prof. Massimo BALDUCCI (collaboratore storico di ASMEL) è di fornire una guida teoricamente solida ma anche molto concreta su cosa fare in questa fase di transizione, non solo per non trovarsi nei guai, ma anche per rendere l‘azione dell’amministrazione utile ai cittadini e alle imprese.
Il libro di BALDUCCI riesce a suggerire cosa fare in pratica perché parte da una chiarissima analisi delle cause della confusione attuale. BALDUCCI riassume in poche pagine, di semplice lettura, i virus che affliggono la nostra amministrazione. Le disfunzioni della nostra amministrazione vengono puntualmente ricondotte a questi virus. Gli stessi tentativi di riforma vengono ricondotti a questi virus. Non c’è da meravigliarsi se le riforme deludono.
Il fatto è che la chiara chiave di lettura proposta da BALDUCCI risulta molto utile in pratica per gli operatori che, sul terreno, devono decidere cosa fare, stando attenti ad evitare dei guai e cercando di essere utili alla collettività. Richiamiamo qui alcuni settori in cui i suggerimenti proposti da BALDUCCI sono molto utili concretamente agli operatori.
Innanzi tutto la vicenda del Piano Integrato delle Attività e dell’Organizzazione (PIAO). BALDUCCI sviscera tutta la problematica arrivando a suggerire comportamenti concreti – teoricamente ineccepibili e giuridicamente a prova di bomba- non solo su cosa fare per orientarsi nella giungla delle prescrizioni contraddittorie del legislatore e dell’ANAC, ma per rendere l’azione dell’ente utile alla collettività. A questo proposito è interessante l’analisi del concetto di “valore pubblico” fatta da BALDUCCI e i suggerimenti che vengono dati per non avvitarsi in comportamenti senza senso e per trarne, al contrario, i pochi vantaggi che se ne possono trarre. Utilissima è la scala di priorità tecnico-professionali che BALDUCCI evidenzia tra i vari settori del PIAO, scala ignorata dal legislatore e dall’ANAC, senza il rispetto della quale l’azione dell’ente pubblico è destinata ad avvitarsi su se stessa. Seguire i suggerimenti di BALDUCCI renderebbe fluido il processo di digitalizzazione e svuoterebbe il “terror firmae” che sta bloccando la nostra amministrazione.
Va poi citata tutta la problematica del reclutamento.
Risulta oramai incontestabile che il PNRR trova difficoltà ad essere messo in opera per la carenza di risorse umane all’altezza. Il governo ha adottato due percorsi distinti per far fronte a questa difficoltà. Con la legge 178 del 30/12/2020 (in particolare il comma 179 dell’art. 1) ci si propone di reclutare a tempo determinato 2.800 funzionari da impiegare nei governi regionali e locali del Sud per l’impiego delle risorse che la UE si stava apprestando a convogliarci per rispondere alla crisi determinata dalla pandemia dovuta al Covid 19. La procedura prevista è innovativa e degna della massima considerazione per vari motivi tra cui vogliamo evidenziare il fatto che si valuta pesantemente l’esperienza maturata che diventa un requisito di ammissione. Proprio questa caratteristica ha portato, al momento del bando, alla necessità di una marcia indietro. L’esperienza maturata non è più stata considerata un requisito di ammissione, a seguito delle pressioni dei candidati e dei sindacati. Il concorso viene poi successivamente rimpiazzato da altri concorsi in cui l’esperienza maturata conta sempre meno. Il risultato è un flop. Il Ministro BRUNETTA, visto che il reclutamento non funziona, prova con l’acquisizione di competenze dall’esterno dell’amministrazione, rivolgendosi ad “esperti” indipendenti da utilizzare con rapporti di collaborazione di tipo professionale. Con il DPCM n. 284 del 29 novembre 2021, preso sulla base del DL 80/2021 il Dipartimento della Funzione Pubblica si attiva per creare una lista di 4.000 esperti da inviare alle 19 regioni e due province autonome di Trento e del Sud Tirolo. Da questo elenco le Regioni e Province autonome sono chiamate a selezionare 1.000 esperti da impiegare per la gestione dei fondi UE riconducibili al Next Generation. Con dei criteri basati esclusivamente sulla presenza di parole chiave nelle dichiarazioni dei candidati, il Governo ha selezionato 4.000 esperti e ha inviato i nominativi e le schede derivate dai questionari on line alle regioni. Le Regioni hanno istituito apposite commissioni per la selezione definitiva degli esperti. È a questo punto che l’intera costruzione ha evidenziato la sua inconsistenza. I candidati hanno lamentato che le commissioni erano costituite di agenti dell’amministrazione privi di qualunque competenza tecnica specifica. I membri di queste commissioni hanno, da parte loro, ammesso di non essere in grado di valutare la competenza tecnica specifica dei candidati e hanno lamentato che i candidati non hanno alcuna esperienza del mondo della pubblica amministrazione rendendo pertanto necessario un periodo di familiarizzazione con le prassi in essere nelle varie amministrazione. Di nuovo qui emerge il punto cruciale nei tentativi di accoppiare i saper fare delle risorse umane con le necessità di funzionamento dell’amministrazione. Tale accoppiamento oggi avviene on the job solo dopo il reclutamento. Qui ci si deve chiedere se questa prassi sia oggi adeguata e non vada superata.
BALDUCCI evidenzia nel suo libro che le professionalità necessarie alla pubblica amministrazione non si trovano nel mercato e che vanno create nel processo di reclutamento. BALDUCCI presenta nel dettaglio le procedure di reclutamento/formazione impiegate con successo in Francia, Germania, e Belgio. Qui il reclutamento viene accoppiato alla formazione sul saper fare in modo che il neoreclutato, una volta che entra in servizio sia immediatamente operativo. Va qui rimarcato che ASMEL si è già avviata su questo percorso e sta affiancando i comuni associati in maniera efficace. Si tratta ora di potenziare la componente formativa (sul saper fare). La descrizione dei processi di reclutamento/formazione provvista dal libro di BALDUCCI mette a disposizione tutti gli strumenti necessari per realizzare questo metodo in modo che qualunque comune è messo in grado di avere a disposizione le risorse umane di cui ha bisogno.
Un ultimo punto da evidenziare è la tematica degli appalti. Qui i punti critici messi in evidenza dall’analisi di BALDUCCI sono: (i) la vaghezza dei capitolati, (ii) il fatto che il direttore dei lavori è espressione della stazione appaltante e non della ditta aggiudicatrice e (iii) il fatto che, malgrado il verbale della aggiudicazione sia un atto pubblico che certifica l’incontro della volontà delle parti (stazione appaltante e ditta aggiudicatrice) si deve stipulare un contratto tra stazione appaltante e ditta aggiuntatrice. I capitolati vaghi e non dettagliati sono la base fondamentale del problema, dal momento che lasciano aperte ad un processo di negoziazione strisciante che cosa realmente realizzare. Fa da contraltare a questo vuoto lasciato aperto da capitolati non sufficientemente dettagliati il “direttore dei lavori” con cui la ditta aggiudicatrice deve costantemente confrontarsi per decidere che cosa realmente realizzare. La logica della individuazione certa delle responsabilità vorrebbe che il direttore dei lavori fosse espressione della ditta aggiudicatrice e non della stazione appaltante. Il contratto da sottoscrivere una volta aggiudicato l’appalto sta di nuovo a significare che nel capitolato e nell’offerta molti sono i punti non definiti. Il problema dei problemi qui è, dunque, quello di formare dei professionisti in grado di stendere dei capitolati adeguati. L’opera non è semplice. In Francia ed in Germania esistono delle scuole apposite dedicate a questo compito. Scuole i cui corsi hanno una durata che varia dai tre ai cinque anni. Si prospettano, pertanto, due vie per uscire dal vicolo cieco rappresentato dagli appalti. Da una parte attrezzarsi per formare professionisti in grado di stendere capitolati adeguati. Il fatto è che questa via d’uscita richiede molti anni e non ci permetterebbe di velocizzare gli appalti in tempo utile per far fronte alle scadenze del PNRR. Una seconda via, provvisoria, potrebbe prendere le mosse dal fatto che la direttiva UE sui mercati pubblici è molto più chiara e dettagliata della normativa italiana chiamata a recepire dettagliandola la direttiva UE. Sarebbe quasi da adottare la direttiva stessa come norma interna. Visto che non si può fare questo perché la direttiva deve essere recepita da una norma interna che specifichi come dar corso alla direttiva sarebbe auspicabile, in via provvisoria e, magari, solo per gli appalti riconducibili al PNRR adottare il regolamento interno che la Commissione UE utilizza per i suoi acquisti, regolamento che ricalca il regolamento a suo tempo messo a punto dalla Banca Mondiale per guidare gli appalti che usufruiscono dei contributi della Banca Mondiale. Va qui rammentato che questo regolamento ha giocato un ruolo molto positivo nei primi anni di attività della nostra Cassa per il Mezzogiorno. BALDUCCI evidenzia che concentrare gli appalti in poche “stazioni appaltanti” è destinato a creare dei colli di bottiglia e a deresponsabilizzare i titolari della responsabilità della realizzazione dell’opera.
Il lavoro di BALDUCCI evidenzia che nessuno ha il diritto di sentirsi autorizzato a pensare” la riforma della pubblica amministrazione è un compito dei politici, nel frattempo io faccio il mio”. Dal titolare di Posizione Organizzativa su fino ai vertici romani tutti devono riconsiderare quello che hanno sin qui fatto. Non ci si dovrebbe meravigliare se, cambiando il nostro approccio quotidiano, scoprissimo che i problemi si ridimensionano da soli.