Il ruolo degli organismi di valutazione in un contesto di programmazione integrata, quale quella che si vuole realizzare con il Piano Integrato di Attività e Organizzazione, poteva certamente essere meglio valorizzato, prevedendo interventi preventivi che avrebbero potuto fornire, da un punto di vista metodologico, chiavi di lettura interessanti e contributi all’effettività dei processi sottesi, tenendo conto delle peculiarità delle singole amministrazioni.
Con questo contributo inizia un esame, che si svilupperà anche con successivi interventi, finalizzato a definire l’azione degli organismi di valutazione in termini proattivi, rispetto ad ambiti che, erroneamente, vengono spesso considerati al di fuori del loro perimetro di operatività (istituti premiali in senso lato, istituti disciplinati dal CCNL) o che mirano a “confinarne” l’operatività al ristretto ambito della valutazione individuale.
Autonomia e indipendenza
A tal fine deve considerarsi che nel rapporto tra gli organismi di valutazione e l’amministrazione in senso lato (organi di indirizzo politico e struttura burocratica, principalmente i dirigenti) entrano in gioco due ordini di considerazioni che incidono sul livello di autonomia e indipendenza dell’organismo e comunque sul livello di percezione di tali aspetti: da un lato le aspettative e dall’altro la professionalità.
Sul livello di percezione occorre subito dire che è fortemente dipendente dalla professionalità e dall’autorevolezza dei componenti degli organismi di valutazione; quanto più è basso il livello di professionalità e tanto più è difficile che si abbia la giusta autonomia e indipendenza e da qui all’assenza di autorevolezza il passo è breve. La professionalità non può certo essere ricondotta esclusivamente al patrimonio di competenze metodologiche e ad una chiara padronanza degli strumenti giuridici, ma concerne anche l’abilità ad utilizzare gli strumenti e le tecniche ed applicare le norme, negli specifici dei contesti, in modo scrupoloso e nel rispetto delle finalità dei processi valutativi.
Ma occorre sottolineare che alcuni dei compiti affidati agli organismi di valutazione, come per esempio quello di garantire la correttezza dei sistemi valutativi, la proposta di valutazione dei dirigenti di vertice, la validazione della relazione sulla performance e il parere vincolante sulle modifiche ai sistemi di misurazione e valutazione, se non svolti con la dovuta professionalità, competenza, attenzione e imparzialità di giudizio rischiano non solo di rendere poco credibile il sistema valutativo ma di esporre a significative responsabilità tutti i soggetti coinvolti nel ciclo valutativo.
La professionalità e l’autorevolezza degli organismi di valutazione sono caratteristiche intrinseche che, pur collegate e sollecitate dalla presenza di competenze tecniche e specifiche abilità, occorre che siano rafforzate da scelte interne che dovrebbero essere naturali e logiche ma che non sempre riscontriamo nelle amministrazioni: la collocazione indipendente rispetto all’apparato amministrativo, lo stretto collegamento con l’organo di indirizzo politico, al di fuori degli uffici di diretta collaborazione, la durata dell’incarico svincolata da quella del vertice politico, una struttura di supporto adeguata e multidisciplinare, sistemi informativi adeguati e rispettosi della complessità dimensionale e organizzativa degli enti; tutti aspetti che contribuiscono alla necessaria legittimazione e che costituiscono condizioni abilitanti per rafforzare l’autonomia e l’indipendenza, la cui assenza rischia, invece, di depotenziare la stessa professionalità. Si pensi a sistemi di rendicontazione dei risultati basate sulle dichiarazioni autoreferenziali delle strutture coinvolte anziché su fonti di dati certi, affidabili e tracciabili; la possibilità degli organismi di valutazione di valutare i risultati conseguiti viene minata in radice quando mancano gli elementi fondanti per una restituzione dei risultati su cui sviluppare, poi, le azioni valutative, di sviluppo e miglioramento organizzativo o anche semplicemente di asseverazione dei risultati (validazione della relazione sulla performance).
Il ruolo degli organismi di valutazione, come snodo tra le priorità politiche e l’azione gestionale dei dirigenti, emerge in tutta la sua complessità e innovatività di fronte alla sempre maggiore centralità dei processi di integrazione delle diverse direttrici di programmazione, nella quale il PIAO costituisce uno degli strumenti con il quale anche gli organismi di valutazione devono confrontarsi.
Cosa dicono le norme sul PIAO
Per il PIAO l’unico riferimento si ritrova nel Regolamento approvato con Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione n. 132 del 30 giugno 2022, pubblicato in Gazzetta ufficiale il 7 settembre 2022, attuativo dell’art. 4, comma 6, del D.L. n. 80/2021. In particolare, l’art. 5, rubricato “Sezione Monitoraggio”, dopo avere stabilito che il “monitoraggio delle sottosezioni Valore pubblico e Performance avviene secondo le modalità stabilite dagli articoli 6 e 10, comma 1, lett. b) del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150” e “il monitoraggio della sottosezione Rischi corruttivi e trasparenza avviene secondo le indicazioni di ANAC”, prevede che, per la Sezione Organizzazione e capitale umano, il monitoraggio della coerenza con gli obiettivi di performance è effettuato su base triennale dagli organismi di valutazione comunque denominati.
Da una lettura piana della disposizione non sembra si tratti di un intervento preventivo, finalizzato ad intercettare le criticità che possono poi generare problemi in fase attuativa; ciò in quanto, trattandosi di un intervento in fase di monitoraggio e su base triennale, la verifica della coerenza della sezione “Organizzazione e capitale umano” con gli obiettivi di performance avverrà in un momento in cui l’esito non potrà che consistere in una presa d’atto di eventuali criticità, in funzione di miglioramenti futuri.
In relazione alle sottosezioni Valore pubblico e Performance, il rinvio al monitoraggio infrannuale e alla Relazione sulla performance, per i quali sono previste specifiche azioni degli organismi di valutazione, conferma l’impianto previgente in base al quale, tuttavia, le eventuali criticità degli obiettivi di performance, rilevate ex post, possono rischiare di travolgere il ciclo valutativo, in relazione alle conseguenze che la validazione negativa determina. Sul monitoraggio infrannuale siamo comunque in presenza di un intervento finalizzato a promuovere la rimodulazione degli obiettivi, sulla base dell’art. 6 del D.Lgs. 150/2009, “anche in relazione al verificarsi di eventi imprevedibili tali da alterare l’assetto dell’organizzazione e delle risorse a disposizione dell’amministrazione”.
Le discipline di settore
Come è stato più volte ribadito le discipline di settore che concernono i diversi ambiti programmatori che confluiscono nelle diverse sezioni del PIAO sono rimaste pienamente vigenti ed operative e questo deve essere attentamente considerato nel delineare un possibile ruolo e intervento degli organismi di valutazione.
L’integrazione che il PIAO deve realizzare e che già in precedenza costituiva un contenuto obbligatorio del piano della performance, concerne, tra l’altro, il rilievo delle misure di prevenzione della corruzione e della strategia di innalzamento dei livelli di trasparenza sulla misurazione della performance organizzativa dell’Ente e delle singole strutture in cui si articola. A tal fine nel PIAO deve rinvenirsi sia la coerenza tra le sottosezioni “Performance” e “Rischi corruttivi e trasparenza” in termini di obiettivi e sia l’adeguatezza della relativa misurazione; entrambi aspetti che devono essere verificati dagli organismi di valutazione, comunque denominati, come stabilito dall’art. 44 del D.Lgs. 33/2013 (l’OIV “verifica la coerenza tra gli obiettivi previsti nel Piano triennale per la prevenzione della corruzione e quelli indicati nel Piano della performance, valutando altresì l’adeguatezza dei relativi indicatori”).
Da un punto di vista metodologico le opzioni che possono presentarsi dipendono dal livello di precisione con la quale la sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” del PIAO riconduce le misure ivi previste alla responsabilità delle singole strutture nonché l’adeguatezza degli indicatori utilizzati per la misurazione. Se la sottosezione identifica le misure, le riconduce alla responsabilità delle singole strutture e definisce in modo certo le modalità di misurazione della loro attuazione, la sottosezione “Performance” può “limitarsi” a richiamare tali misure e a definire il peso delle stesse sulla performance organizzativa delle strutture coinvolte.
La seconda parte dell’art. 44 del D.Lgs. 33/2013 si spinge a prevedere che gli organismi di valutazione debbano utilizzare le informazioni e i dati relativi all’attuazione degli obblighi di trasparenza ai fini della misurazione e valutazione della performance sia organizzativa, sia individuale del responsabile e dei dirigenti dei singoli uffici responsabili della trasmissione dei dati. L’esame delle rispettive sottosezioni del PIAO deve, pertanto, essere funzionale a soddisfare in modo certo la riconducibilità di tali obblighi ai singoli uffici affinché possano essere rilevanti in sede di valutazione della performance organizzative e individuale. Siamo in presenza ancora una volta di un intervento di verifica, anche attraverso un opportuno supporto metodologico, che se realizzato tempestivamente dagli organismi di valutazione può essere utile per le finalità della disposizione.
L’intervento degli organismi di valutazione sul tema è previsto anche dall’art. 1, comma 8-bis, della Legge 190/2012 laddove la verifica deve riguardare, oltre alla coerenza della sezione “Rischi corruttivi e trasparenza” con i “documenti di programmazione strategico-gestionale”, i riflessi nella misurazione e valutazione della performance delle misure di prevenzione della corruzione e degli adempimenti in materia di trasparenza; di tutto ciò deve poi tenersi conto in sede di validazione della Relazione sulla performance.
Va poi ricordato che il comma 7 del citato art. 1 individua, per le determinazioni di competenza, negli organismi di valutazione, il terminale delle segnalazioni che il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza deve effettuare circa le disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza.
Fabbisogni di personale e obiettivi di performance
Il citato D.M. 132/2022 prevede, come si è visto, la verifica triennale da parte dell’organismo di valutazione della coerenza del Piano dei fabbisogni di personale con gli obiettivi di performance.
Affinché tale coerenza abbia un senso in un quadro sistematico e per le finalità previste, occorre leggerla in modo coordinato con l’art. 6 del D.lgs. 165/2001, laddove viene previsto che i fabbisogni di personale debbano essere identificati anche per perseguire gli obiettivi di performance organizzativa (con una previsione che di fatto richiedeva già un livello di integrazione che oggi viene sistematizzata nel PIAO), per cui i relativi contenuti devono essere in linea con i documenti di pianificazione pluriennale e con la sottosezione “Performance” del PIAO.
Si tratta, quindi, di un legame inscindibile tra il ciclo della performance e i fabbisogni di personale non solo di tipo formale (già disciplinato dall’art. 10, comma 5, del D.lgs. n. 150/2009 secondo il quale l’Amministrazione, sulla base del richiamo operato dall’art. 6, comma 7, del D.L. n. 80/2021, non può procedere ad assunzione di personale nel caso di mancata adozione del PIAO), ma soprattutto sostanziale: la pianificazione dei fabbisogni deve essere fatta per perseguire gli obiettivi di performance organizzativa che sono parte integrante della sottosezione “Performance” del PIAO.
Da quanto sopra, emerge una importante considerazione: la presenza di obiettivi di performance qualitativamente carenti e non rispettosi dei requisiti minimali degli obiettivi rischia di depotenziare il piano dei fabbisogni e di renderlo inidoneo alle finalità che l’ordinamento gli conferisce; tali obiettivi, infatti, devono fornire adeguato riscontro ai risultati che si intendono raggiungere in relazione ai servizi offerti alla comunità amministrata, nel quadro dell’attuazione delle regole costituzionali di buona amministrazione.
Anche le linee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale approvate con D.M. 8 maggio 2018 e recentemente integrate, si preoccupano di ribadire che il piano dei fabbisogni, senza il quale non è possibile procedere ad assunzioni di nuovo personale (art. 6, comma 6, D,.Lgs. 165/2001), non deve limitarsi ad un mero calcolo di tipo sostitutivo o al mero reintegro del personale cessato, ma costituisce il momento in cui le Amministrazioni stabiliscono di quali competenze e professionalità hanno bisogno per perseguire la propria missione istituzionale ed i propri obiettivi di performance. Tutto ciò in disparte le ulteriori considerazioni che discendono dall’attuazione del principio della sostenibilità finanziaria della spesa di personale come condensato nell’art. 33 del D.L. 34/2019.
Necessaria un’azione sistematica degli organismi di valutazione
In questo senso il compito di verifica degli organismi di valutazione andrebbe correttamente impostato in fase preventiva al fine di intercettare tempestivamente le criticità ed evitare le conseguenze esiziali della validazione negativa della Relazione sulla performance, che interviene in una fase in cui le criticità rischiano di non essere sanabili e, quindi, sono destinate a travolgere l’intero ciclo valutativo.
Non si tratta di operare in modo parziale e limitato alla verifica della coerenza di alcune sezioni, ma è necessario un supporto e un accompagnamento metodologico in un quadro di integrazione di tutte le sezioni, quando progressivamente vengono elaborate.
Un intervento sistematico e preventivo degli organismi di valutazione, da realizzarsi immediatamente dopo l’approvazione del PIAO o, in termini di supporto metodologico nella fase di elaborazione, può essere opportuno ma, a parere di chi scrive, anche necessario se si vuole dare una corretta declinazione al compito di monitorare “il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni” e di garantire la “correttezza dei processi di misurazione e valutazione”, che sono previsti tra i compiti degli OIV dall’art. 14 del D. Lgs. 150/2009 e che, evidentemente, restituiscono uno spettro di operatività molto più ampio rispetto ad interventi limitati e a “compartimenti stagni” che si avrebbero sulla base di una lettura atomica delle singole disposizioni.
La tabella che segue evidenzia gli ambiti nei quali l’intervento di supporto metodologico degli organismi di valutazione deve svilupparsi, nel quadro delle competenze di cui sopra.
| Norma di riferimento | Sottosezioni PIAO interessate | Verifiche |
|---|---|---|
| Art. 3, comma 2, DLgs. 150/2009 | Valore pubblicoPerformance | Misurazione della performance a livello di Ente, di unità organizzative e a livello individuale |
| Art. 4, comma 2, DLgs. 150/2009 Art. 10, comma 1, lettera a) DLgs. 150/2009 | Valore PubblicoPerformanceMonitoraggio | Definizione degli obiettivi organizzativi e individuali dei dirigenti di vertice.Definizione dei valori attesi, tenendo conto anche dei risultati conseguiti nell’anno precedente.Collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse.Modalità di monitoraggio |
| Art. 5, comma 2, DLgs. 150/2009 | Valore PubblicoPerformance | Verifica del rispetto dei requisiti degli obiettivi di performance tra i quali: rilevanza e pertinenza rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministrazione; specifici e misurabili in termini concreti e chiari; tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente; correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili. |
| Art. 6, comma 2, DLgs. 165/2001 | Valore pubblicoPerformanceOrganizzazione e capitale umano | Coerenza dei fabbisogni di personale con gli obiettivi di valore pubblico e di performance |
| Art. 1, comma 8-bis, Legge 190/2012 Art. 44 DLgs. 33/2013 | Coerenza tra gli obiettivi tra le misure di prevenzione della corruzione e l’adempimento degli obblighi di pubblicazione e gli obiettivi di performance e adeguatezza dei relativi indicatori |