E’ affetta da nullità la progressione orizzontale non sostenuta da adeguata copertura finanziaria e da connesso impegno di spesa.
La sentenza della Cassazione 8 dicembre 2024, 16.1.2025, n. 31523 chiarisce gli effetti di progressioni orizzontali mal concepite e conferma che i fatti concreti vanno anche oltre l’immaginazione o le ipotesi di scuola.
Quanto deciso dagli ermellini, infatti, deriva da una situazione semplicemente paradossale, come appunto lo svolgimento di una progressione orizzontale inficiata, per stessa ammissione del comune coinvolto nella vertenza intentata da un dipendente che si era vista negare tale progressione, per “mancanza della necessaria copertura finanziaria e degli atti formali di impegno di spesa”.
Come chi scrive da sempre afferma, l’inesistenza di controlli preventivi esterni di legittimità, derivante da dannosissime e sciaguratissime riforme degli anni ’90 del secolo scorso, permette l’avverarsi anche delle fattispecie più assurde, come nel caso di specie: cioè, la sottoscrizione di un contratto decentrato integrativo, fonte della progressione orizzontale, in assenza di copertura finanziaria ed impegni connessi.
Un’assurdità incredibile, che però si manifesta nella realtà e probabilmente non è nemmeno una rarità: per una vertenza che si occupa di uno specifico caso, è necessario immaginare che moltissimi altri ve ne siano, non emersi in quanto non definiti per via giudiziaria.
Si dimostra che nessun controllo interno ha concreta capacità di scongiurare l’abnormità di una progressione orizzontale priva di copertura: non l’azione del segretario, non i controlli amministrativo -contabili, non il parere del responsabile del servizio finanziario, non l’istruttoria e il parere tecnico del responsabile del personale; un’inefficacia elevata a potenza per il “controllo” (notoriamente del tutto inefficace e persino nemmeno “formale”) dell’organo di revisione, che la sentenza indirettamente conferma essere nelle amministrazioni locali poco più di un costoso ornamento.
Molte contrattazioni decentrate altro non si rivelano se non l’andata allo sbaraglio nella ricerca del consenso sindacale, del tutto a pioggia per tutti, del quale la progressione orizzontale è l’emblema.
Alla ricerca dello scatto di anzianità automatico e per tutti, perduto dal 1993, la progressione orizzontale è “il” tema centrale sempre di ogni contratto decentrato, nel tentativo di usarla come rimedio all’eliminazione dell’anzianità.
Proprio per queste ragioni, bene farebbe il Legislatore a rivedere dalle fondamenta alcune delle riforme insensate dei citati anni ’90 dello scorso secolo, proprio a partire dall’abolizione dell’anzianità e dall’introduzione per via negoziale della progressione orizzontale. Un onesto scatto di anzianità, istituto per altro presente in tutto il lavoro “privato”, paradossalmente “modello” delle nocive riforme del lavoro alle dipendenze della PA ma non per la disciplina dell’anzianità, eliminerebbe tantissime questioni e problemi: si ridurrebbe drasticamente il contenzioso giudiziario e si semplificherebbero di gran lunga le relazioni sindacali, che potrebbero concentrarsi sui temi veri della contrattazione decentrata.
Invece, si si ritrova avanti a sentenze come quella in commento, che non possono non rilevare la totale nullità di una progressione orizzontale senza copertura finanziaria. Questo il principio di diritto enunciato dalla Cassazione: “In tema di pubblico impiego contrattualizzato, le decisioni datoriali che incidono sul costo del personale e comportano spese a carico della Pubblica Amministrazione richiedono la necessaria copertura finanziaria e di spesa, in mancanza della quale gli atti adottati e le procedure svolte sono privi di effetti e non producono il sorgere di diritti delle parti, eccezion fatta per i rapporti di lavoro di fatto, stipulati in violazione sia della legge sia della contrattazione collettiva, che devono essere comunque remunerati per effetto del disposto dell’art. 2126 c.c. e dei principi sanciti dagli artt. 35 e 36 della Costituzione”.
La sentenza ricostruisce certosinamente le fonti normative poste a fondamento del principio enunciato[1]. E sulla base di queste evidenze (che dovrebbero essere tenute ben presenti sempre dalla parte datoriale, quando contratta) afferma: “non vi sono dubbi sulla sussistenza, in astratto, con riguardo, fra le altre, alle procedure di mobilità orizzontale degli enti locali, di un obbligo di copertura finanziaria delle stesse e di regolare attestazione di tale copertura. Né si può dubitare che alla violazione di detto obbligo consegue la nullità delle menzionate procedure”. E aggiunge conclusivamente: “in tema di rapporti di lavoro nel pubblico impiego privatizzato, le decisioni datoriali che incidano sul costo del personale e comportino spese a carico della Pubblica Amministrazione devono essere assunte in presenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa, in mancanza della quale gli atti e le procedure eventualmente svolte sono prive di effetti e non consentono il sorgere di diritti delle parti, a ciò facendo eccezione soltanto i casi riportabili alla fattispecie di cui all’art. 2126 c.c. e, quindi, caratterizzati dallo svolgimento di fatto di prestazioni di lavoro subordinato chieste e ricevute dal datore di lavoro pubblico pur in violazione di norme di legge o di contrattazione collettiva (Cass. n. 15364/2023)”.
Ma, c’è davvero motivo di giungere alla Cassazione per “scoprire” aspetti normativi e giuridici da considerare del tutto scontati?
[1] “Il fondamento normativo di questa regola si ricava, principalmente, per quanto riguarda gli enti locali, dal d.lgs. n. 267 del 2000. L’art. 191, comma 1, prima parte, del d.lgs. n. 267 del 2000 prescrive, nel testo che qui rileva, che «Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5». A sua volta, l’art. 153, comma 5, menzionato, stabilisce che «Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle, proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità». Con riguardo poi al pubblico impiego in generale, l’art. 40, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, nel disposto applicabile, afferma che «La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi, la struttura contrattuale e i rapporti tra i diversi livelli, le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni. Le pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate». La contrattazione collettiva nazionale conferma questa impostazione. L’art. 31, commi 1 e 2, del CCNL del personale del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003, prescrive che «1. Le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività (di seguito citate come: risorse decentrate) vengono determinate annualmente dagli enti, con effetto dal 31.12.2003 ed a valere per l’anno 2004, secondo le modalità definite dal presente articolo. 2. Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità determinate nell’anno 2003 secondo la previgente disciplina contrattuale, e con le integrazioni previste dall’art. 32, commi 1 e 2, vengono definite in un unico importo che resta confermato, con le stesse caratteristiche, anche per gli anni successivi. Le risorse del presente comma sono rappresentate da quelle derivanti dalla applicazione delle seguenti disposizioni: art. 14, comma 4; art. 15, comma 1, lett. a, b, c, f, g, h, i, j, l, comma 5 per gli effetti derivati dall’incremento delle dotazioni organiche, del CCNL dell’1.4.1999; art. 4, commi 1 e 2, del CCNL 5.10.2001. L’importo è suscettibile di incremento ad opera di specifiche disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro nonché per effetto di ulteriori applicazioni della disciplina dell’art. 15, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999, limitatamente agli effetti derivanti dall’incremento delle dotazioni organiche». Il successivo art. 34 chiarisce, ai commi 1 e 2, che «1. Si conferma che gli oneri relativi al pagamento dei maggiori compensi spettanti al personale che ha beneficiato della disciplina sulle progressioni economiche orizzontali, di cui all’art. 5 del CCNL del 31.3.1999, sono interamente a carico delle risorse decentrate previste dall’art. 31, comma 2. 2. Gli oneri di cui al comma 1 sono calcolati su base annua e sono comprensivi anche della quota della tredicesima mensilità»”.