Tempi di pagamento: tante domande e poche risposte plausibili. Unica certezza: i ritardi devono essere valutati.

Nell’interessante contributo di Luigi Oliveri (https://leautonomie.it/pagamenti-in-ritardo-gli-errori-delle-faq-di-anci-ifel/ ), l’autore espone in modo chiaro i punti di debolezza della FAQ che sono state diffuse a seguito di un webinar tenutosi con la collaborazione della Ragioneria generale dello Stato.

È l’occasione per fare il punto anche rispetto alle indicazioni che sono contenute nelle circolari diramate da quest’ultima e che, in realtà, non colgono alcuni aspetti fondamentali della norma di riferimento che, come è noto, è l’art. 4-bis del D.L. 13/2023.

Le due circolari (n.1 del 3 gennaio 2024 e, recentemente, la n. 15 del 5 aprile 2024) solo in parte forniscono chiarimenti e comunque sembrano non restituire alcun spazio di autonomia alle amministrazioni.

Tempi di pagamento e PNRR

In premessa occorre dire che il PNRR con le milestone attuative della “M1C1-Riforma n. 1.11 – Riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni e delle autorità sanitarie” richiede interventi organizzativi ben più rilevanti e significativi che non possono certo ricondursi alla mera responsabilizzazione dei dirigenti, laddove le criticità  sono spesso legate a difetti organizzativi che coinvolgono amministrazioni diverse e ai sistemi di canalizzazione dei flussi di erogazione delle risorse che risentono della lentezza dei processi di rendicontazione della spesa e/o della erogazione delle risorse finanziarie a fronte di rendicontazioni operate correttamente nei termini. 

Non è un caso che l’art. 40, comma 4,  del D.L. 19/2024 abbia previsto che “i ministeri che, alla data del 31 dicembre 2023, presentano un ritardo nei tempi di pagamento, calcolato con l’indicatore di ritardo annuale dei pagamenti di cui all’articolo 1, comma 859, lettera b), della legge 30 dicembre 2018, n. 145, …, effettuano, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, un’analisi delle cause, anche di carattere organizzativo, che non consentono il rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali e predispongono, entro il medesimo termine, il Piano degli interventi ritenuti necessari per il superamento del suddetto ritardo”; il suddetto piano di interventi è, poi, oggetto di monitoraggio da parte di apposite task force composti da rappresentanti del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, dei Ministeri interessati e della Struttura di missione PNRR presso la Presidenza del Consiglio dei ministri 

Proprio sulla base di quest’ultima disposizione se vi sono cause, anche di carattere organizzativo, che non consentono il rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali, possiamo ritenere corretta l’applicazione di un indicatore binario (peraltro non proprio coerente con il dispositivo normativo di cui all’art. 4-bis del D.L. 13/2023, come si vedrà più avanti) che non tenga conto delle effettive ragioni e delle effettive responsabilità connesse ad un indicatore di ritardo positivo?

E non è un caso che il successivo comma 6 del citato art. 40  del D.L. 19/2024 abbia previsto che i Sindaci dei comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti, i presidenti di Provincia e delle città metropolitane (questi ultimi in virtù del successivo comma 9), che al 31 dicembre 2023 “presentano un indicatore di ritardo annuale dei pagamenti … superiore a dieci giorni, effettuano, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, un’analisi delle cause, anche di carattere organizzativo, che non consentono il rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali e predispongono, entro il medesimo termine, il Piano degli interventi ritenuti necessari per il superamento del suddetto ritardo”.

Anche in questo caso è evidente che è sulle ragioni organizzative che occorre intervenire, anche se non è chiaro in che modo le amministrazioni interessate possano prevedere interventi quando dall’analisi delle cause dovessero emergere criticità non risolvibili dalle singole amministrazioni. 

Le amministrazioni devono operare correttamente sulla PCC

È indubbio, peraltro, che il quadro normativo in ordine al monitoraggio dei tempi di pagamento e agli effetti “sanzionatori” derivanti da un indicatore di ritardo positivo, tra i quali l’accantonamento nel fondo garanzia crediti commerciali, impone alle amministrazioni una corretta gestione delle fatture ricevute sulla Piattaforma crediti commerciali (PCC), per esempio con la impostazione corretta delle data di scadenze delle fatture oltre il termine dei 30 giorni, ma non oltre i 60 giorni, nel rigoroso rispetto delle condizioni all’uopo previste (presenza di una clausola scritta, natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche).

Sempre sulla PCC, come precisato dalla recente circolare n. 15/2024 della RGS, le amministrazioni devono operare per la corretta registrazione della eventuale sospensione delle fatture, ovvero delle motivazioni che devono rientrare in una delle quattro tipologie previste:

  • sospeso per contenzioso;
  • sospeso per contestazione (elementi previsti dal contratto la cui presenza è necessaria ai fini dell’esigibilità del credito); 
  • adempimenti normativi (a titolo esemplificativo e non esaustivo, la ritenuta dello 0,50% prevista dell’art. 11 del D.Lgs. 36/2023 nel caso di irregolarità contributiva);
  • verifica di conformità (volta a conseguire l’attestazione di regolare esecuzione del contratto, compresa l’ipotesi in cui la fattura sia ricevuta dal debitore in data antecedente alla prestazione del servizio o consegna del bene).

È interessante rilevare come la citata circolare n. 15/2024 della RGS ci tenga a precisare che “Si ritiene che non rientrino nelle legittime cause di sospensione delle fatture tutte quelle condizioni in cui il ritardo di pagamento dell’Amministrazione dipenda da motivazioni interne alle procedure amministrativo – contabili della pubblica amministrazione, comprese quelle derivanti dal ritardo nei trasferimenti di risorse finanziarie tra i diversi livelli di governo”. Quindi, se i ritardi nei trasferimenti di risorse rilevano comunque ai fini del calcolo dell’indicatore di ritardo effettuato dalla PCC, possiamo dire altrettanto in termini di rilevanza rispetto alla “valutazione” dell’obiettivo sui tempi di pagamento introdotto dall’art. 4-bis del D.L. 13/2023?

Le amministrazioni devono poi operare correttamente in ordine al rifiuto delle fatture ricevute, come puntualmente indicato nella circolare RGS n. 15/2024.

In particolare, le amministrazioni pubbliche dovranno motivare l’esito del rifiuto riportando nel campo “Descrizione della Notifica esito committente” una delle cinque motivazioni previste dal decreto del Ministero dell’economia e delle finanze n. 132 del 24 agosto 2020, in vigore dal 6 novembre 2020:

  1. fattura riferita ad una operazione che non è stata posta in essere in favore della pubblica amministrazione destinataria della trasmissione del documento;
  2.  omessa o errata indicazione del Codice identificativo di Gara (CIG) o del Codice unico di Progetto (CUP), da riportare in fattura;
  3. omessa o errata indicazione del codice di repertorio per i dispositivi medici e per i farmaci;
  4. omessa o errata indicazione del codice di Autorizzazione all’Immissione in Commercio (AIC) e del corrispondente quantitativo da riportare in fattura per i farmaci;
  5.  omessa o errata indicazione del numero e data della Determinazione Dirigenziale d’impegno di spesa per le fatture emesse nei confronti delle Regioni e degli enti locali.

La correttezza degli adempimenti consente un calcolo appropriato dell’indicatore di ritardo di pagamento delle fatture sulla base del quale si determinano gli effetti “sanzionatori”; per cui non può essere invocata, ex post, l’esclusione dal calcolo di una o più fatture (fatture da pagare entro un termine superiore a 30 giorni, fatture che dovevano essere sospese) se non si è operato correttamente sulla piattaforma.

Tempi di pagamento, valutazione, retribuzione di risultato e circolari della RGS

Le circolari della RGS che si sono succedute negli ultimi mesi sembrano restringere lo spazio valutativo dell’obiettivo del rispetto dei tempi di pagamento e proprio per questo sembrano optare per una applicazione binaria dell’obiettivo e dell’indicatore utilizzato per la misurazione, per cui se l’indicatore di ritardo assume un valore maggiore di zero la conseguenza sarebbe diretta e immediata sulla retribuzione di risultato.

Proviamo allora a confutare alcune delle affermazioni contenute nelle citate circolari.

La circolare RGS n. 5, pubblicata lo scorso 5 aprile 2024, contiene una affermazione priva di alcun fondamento normativo e metodologico, laddove ricorda che l’art. 4-bis, comma 2, del D.L. 13/2023 avrebbe previsto “l’inserimento da parte degli Organismi indipendenti di valutazione (OIV) dei singoli Ministeri e delle Regioni di specifici obiettivi per il rispetto dei tempi di pagamento a carico dei dirigenti che effettuano i pagamenti”. 

La norma fa riferimento a due momenti fondamentali del ciclo valutativo: l’assegnazione e la valutazione degli obiettivi. Non si sa a cosa intenda riferirsi la circolare prevedendo “l’inserimento” degli obiettivi che è una formula priva di qualunque risvolto operativo atteso che gli obiettivi si assegnano e non si inseriscono. Poi se il riferimento è all’assegnazione non si comprende cosa c’entrino gli OIV, atteso che a quest’ultimi spetta il compito di valutarli, formulando una proposta al titolare del potere valutativo.

L’assegnazione degli obiettivi è complementare alla valutazione che è connaturata alle funzioni dei dirigenti e solo per i dirigenti di vertice (negli enti locali tutti, non essendo prevista una articolazione su più livelli delle posizioni dirigenziali) è prevista l’assegnazione degli obiettivi individuali nell’ambito del Piano della performance (oggi confluito nella specifica sottosezione del PIAO)  e che la valutazione venga effettuata dall’organo di vertice dell’amministrazione su proposta di un organo tecnico e indipendente quale l’organismo di valutazione. 

Forse si intendeva dire che agli organi di valutazione, nel presidiare “la correttezza dei processi di misurazione e valutazione”, spetta il compito di accertare che le Amministrazioni abbiano assegnato l’obiettivo sui tempi di pagamento.

Le indicazioni della circolare RGS n. 1/2024 riportano una affermazione perentoria secondo la quale “in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di cui al citato comma 2, dell’articolo 4-bis, non sarà possibile procedere al pagamento della parte di retribuzione di risultato ex lege in misura non inferiore al 30% correlata alla realizzazione degli stessi”.

È evidente che tale affermazione considera l’effetto come diretto e immediato senza che sia possibile alcun intervento interpretativo che è invece tipico della fase valutativa.

Ma se l’effetto deve essere diretto e immediato perché la norma e la stessa circolare fanno riferimento ai sistemi di misurazione e valutazione della performance?

Questi ultimi, come è noto, definiscono le regole e le metodologie di dettaglio per l’applicazione dei principi del D.Lgs. 150/2009, con particolare riferimento allo schema valutativo di cui all’art. 9, comma 1, del medesimo decreto. Se la norma avesse voluto determinare un effetto diretto e immediato sulla retribuzione di risultato, avrebbe potuto utilizzare una formula molto più semplice, come per esempio viene fatto dall’art. 36, comma 5-quater, del D.Lgs. 165/2001, laddove viene previsto che al “dirigente responsabile di irregolarità nell’utilizzo del lavoro flessibile non può essere erogata la retribuzione di risultato”; in quest’ultimo caso non ci sono dubbi che, indipendentemente da come viene valutato il dirigente, la retribuzione di risultato, pur dovuta all’esito della valutazione, non può essere erogata.

Nel caso dell’obiettivo dei tempi di pagamento la formula per determinare un effetto ex lege avrebbe dovuto essere del tipo “il mancato rispetto dei tempi di pagamento, misurati attraverso l’indicatore di ritardo annuale di cui all’articolo 1, commi 859, lettera b), e 861, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, determina, per il dirigente responsabile dei pagamenti delle fatture commerciali di propria competenza, una decurtazione della retribuzione di risultato nella misura del 30%”.

Invece l’art. 4-bis, comma 2, del D.L. n. 13/2023, convertito con Legge n. 41/2023, prevede che “Le amministrazioni pubbliche,… nell’ambito dei sistemi di valutazione della performance previsti dai rispettivi ordinamenti, provvedono ad assegnare, integrando i rispettivi contratti individuali, ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali nonché ai dirigenti apicali delle rispettive strutture specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento previsti dalle vigenti disposizioni e valutati, ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato, in misura non inferiore al 30 per cento”.

Quindi si può affermare che:

  • l’obiettivo debba essere assegnato;
  • e che ciò debba avvenire nell’ambito del sistema di misurazione e valutazione della performance e, quindi, nel luogo naturale nel quale gli obiettivi dei dirigenti vengono assegnati come previsto dall’art. 10, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 150/2009, ovvero il Piano della performance, confluito in una specifica sottosezione del PIAO, sulla base dell’art. 6 del D.L. 80/2021 e sul successivo DM 132/2022;
  • e per fare ciò occorre inquadrarlo in uno degli ambiti valutativi della performance individuale di cui all’art. 9 del D.Lgs. 150/2009;
  • una volta misurato, secondo le indicazioni fornite dalla norma (organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile), occorre che l’obiettivo venga valutato, come tutti gli obiettivi di performance.

La norma, scritta in modo tecnicamente incerta, precisa che l’obiettivo è valutato in misura non inferiore al 30 per cento, laddove questo 30%, a parere di chi scrive, deve intendersi come peso dell’insieme degli obiettivi assegnati al dirigente in quanto la locuzione utilizzata “ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato è finalizzata a precisare che l’obiettivo rientra pienamente nell’ambito della valutazione della performance individuale e, quindi, risponde ad una delle finalità per la quale la valutazione viene effettuata, ovvero il riconoscimento della retribuzione di risultato.

L’obiettivo, dunque, deve essere valutatoai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato”. La norma, dunque, dice espressamente che l’obiettivo è parte della valutazione. Ciò significa che occorre distinguere in modo chiaro la fase della misurazione dell’obiettivo (sono stati o meno rispettati i tempi di pagamento ovvero se “l’indicatore di ritardo annuale dei [pagamenti] risulti non rispettoso dei termini di pagamento delle transazioni commerciali”) dalla fase valutativa; se le due fasi fossero pienamente sovrapponibili non ci sarebbe stato bisogno di parlare di valutazione e questa corrisponderebbe esattamente alla misurazione; solo in quest’ultimo caso se i tempi di pagamento non fossero stati rispettati al valutatore non sarebbe consentito alterare tale esito.

Tuttavia, se il legislatore ha correttamente utilizzato la dizione secondo la quale l’obiettivo deve essere valutato è perché ha inteso affidare, alla fase valutativa, l’interpretazione delle ragioni che hanno impedito o rallentato il pieno raggiungimento dell’obiettivo che, evidentemente, può dipendere, ma qui occorre una valutazione rigorosa, da eventi non direttamente controllabili da parte del dirigente o dei quali, rispetto alla concreta organizzazione delle singole amministrazioni, i dirigenti non sono responsabili.

D’altra parte una diversa interpretazione avrebbe delle conseguenze paradossali, come per esempio il fatto che su migliaia di fatture solo alcune, per motivi tecnici, non siano state pagate nei tempi previsti, oppure che il ritardo sia dipeso da fattori organizzativi dipendenti da altre unità organizzative o, più semplicemente, la presenza di pochi ritardi dovuti ad eventi oggettivamente imprevedibili che hanno alterato il fisiologico processo di liquidazione e dei quali, secondo l’orientamento della circolare RGS, non si potrebbe tenere in alcun modo conto. 

La norma, proprio per il riferimento preciso al sistema di misurazione e valutazione della performance, consente di distinguere tre fasi che interessano il ciclo valutativo, assegnazione, misurazione dei risultati e valutazione, che sono affidate a organi diversi.

Lo spazio determinativo delle amministrazioni

Esclusa la soluzione binaria, che, a parere di chi scrive, non trova fondamento nella norma, le amministrazioni hanno davanti alcune soluzioni praticabili, tutte altrettanto sostenibili:

  1. assegnare l’obiettivo nell’ambito degli obiettivi individuali (art. 9, comma 1, lett. b) D.Lgs. 150/2009) con un peso non inferiore al 30%. L’obiettivo viene quindi misurato con l’utilizzo dell’indicatore di ritardo calcolato dalla PCC (con l’ausilio degli organi di controllo di regolarità amministrativa e contabile) e valutato nell’ambito della valutazione individuale dei dirigenti. La valutazione implica un processo di interpretazione dei risultati che deve considerare gli eventi oggettivi, non previsti e non riconducibili alla responsabilità del valutando.
  2. Assegnazione dell’obiettivo con un peso complessivo sulla valutazione individuale del 30%. Quindi, misurazione e valutazione come al punto precedente.
  3. Assegnazione dell’obiettivo e valutazione ai soli fini dell’effetto sulla retribuzione di risultato che viene graduato mutuando quanto previsto dall’art. 1, comma 862 della Legge 145/2018, all’esito della misurazione dell’indicatore di ritardo, secondo il seguente schema:

1) nessuna decurtazione della retribuzione di risultato, per valori uguali o inferiori a zero (nessun ritardo);

2) decurtazione del 6% della retribuzione di risultato con ritardo tra 1 e 10 giorni;

3) decurtazione del 12% della retribuzione di risultato con ritardo tra 11 e 30 giorni;

4) decurtazione del 18% della retribuzione di risultato con ritardo tra 31 e 60 giorni;

5) decurtazione del 30% della retribuzione di risultato con ritardo uguale o superiore a 60 giorni.

In tutte le soluzioni sopra esposte, che presentano punti di forza e di debolezza da valutare attentamente, un intervento sul sistema di misurazione e valutazione si rende necessario e, in questo senso, la vigilanza e il supporto metodologico degli organismi di valutazione può essere utile oltre che previsto, per gli OIV, dall’art. 14 del D.Lgs. 150/2009.

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