La preintesa del Ccnl del Comparto Funzioni Locali ha superato il vaglio anche della Corte dei conti ed è giunto alla sottoscrizione definitiva.
L’iter, comprensivo anche di controlli di merito, si è completato senza rilievi e, dunque, le amministrazioni potranno attivare le previsioni contrattuali.
Tuttavia, non si può fare a meno di notare come qualcosa nella disciplina delle progressioni verticali nel corso del periodo transitorio decorrente dalla stipulazione e fino al 31.12.2025 non convince.
La previsione contrattuale in argomento prevede che “In applicazione dell’art. 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del D.lgs. n. 165/2001, al fine di tener conto dell’esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza, in fase di prima applicazione del nuovo ordinamento professionale e, comunque, entro il termine del 31 dicembre 2025, la progressione tra le aree può aver luogo con procedure valutative cui sono ammessi i dipendenti in servizio in possesso dei requisiti indicati nella allegata Tabella C di Corrispondenza”.
Si nota l’espressa autoqualificazione della disposizione come strumento di attuazione dell’articolo 52, comma 1-bis, penultimo periodo del d.lgs 165/2001. Eppure, la previsione contrattuale appare non attuativa, bensì finalizzata ad introdurre una disciplina nuova, assente nella norma:
| articolo 52, comma 1-bis, penultimo periodo del d.lgs 165/2001 | Ccnl |
| In sede di revisione degli ordinamenti professionali, i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell’area di cui al secondo periodo, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno | In applicazione dell’art. 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del D.lgs. n. 165/2001, al fine di tener conto dell’esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza, in fase di prima applicazione del nuovo ordinamento professionale e, comunque, entro il termine del 31 dicembre 2025, la progressione tra le aree può aver luogo con procedure valutative cui sono ammessi i dipendenti in servizio in possesso dei requisiti indicati nella allegata Tabella C di Corrispondenza |
Indubbiamente le due disposizioni hanno un testo molto simile e condividono alcune medesime parole. Tuttavia, i precetti indicati sono ben diversi.
| Contenuti dell’articolo 52, comma 1-bis | Contenuti del Ccnl |
| la revisione degli ordinamenti professionaliavviene definendo tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramentisicchè, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anniè possibile un reinquadramento, sottinteso anche superiore a quello in godimentoanche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno. | non connette il reinquadramento alla Tabella di corrispondenza, ma appunto ad una progressione verticale;è solo in sede di questa progressione verticale che la norma del Ccnl prende in considerazione l’esperienza maturata, come requisito soggettivo che consenta un reinquadramento anche in deroga al possesso del titolo di studio.Si nota, però:che tale reinquadramento non è automatico, come invece richiede la legge, perché deriva non direttamente dalla tabella, ma dall’esito della progressione verticale;l’articolo 13, comma 6, enuncia come requisito soggettivo per la partecipazione alla progressione verticale il possesso di esperienze e professionalità maturate ed effettivamente utilizzatema, poi, nella tabella C, qualificata effettivamente “di corrispondenza”, in attuazione appunto della norma di legge, il riferimento all’effettivo utilizzo delle competenze sparisce. |
| Pertanto, la norma si limita a contemplare un automatismo che scaturisce solo dalle tabelle di corrispondenza, qualificate come strumento del riordino professionale. Il Ccnl, quindi, potrebbe consentire una riqualificazione automatica solo mediante le tabelle di corrispondenza. | Nel Ccnl si ha una riclassificazione automatica operata dalla tabella di corrispondenza relativamente al riordino che fa nascere l’Area Operatori Esperti; in essa entrano non solo i dipendenti di Categoria B con accesso in B3, ma anche automaticamente i dipendenti inquadrati nella Categoria B con accesso in B1 ed in possesso solo del titolo di studio dell’obbligo e non anche, come richiederà il nuovo contratto per i futuri assunti, anche di una qualifica professionale.Una volta a regime il nuovo ordinamento professionale, i dipendenti col titolo di studio della sola scuola dell’obbligo potranno essere inquadrati esclusivamente nell’Area Operatori. Ma, la tabella B allegata al Ccnl di trasposizione automatica nel sistema di classificazione consente ai dipendenti già in servizio inquadrati in Categoria B con accesso B1 di transitare direttamente nella superiore Area degli Operatori Esperti. |
Tornando al problema delle progressioni verticali “straordinarie”, il Ccnl appare ellittico e non conforme all’articolo 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del d.lgs 165/2001, perché:
- mentre a norma di legge riconduce l’eventuale reinquadramento, frutto del riordino realizzato dal Ccnl, alla sola tabella di corrispondenza; Il Ccnl dispone:
- un reinquadramento automatico dovuto alla Tabella B per il solo personale in Categoria B, con accesso in B1;
- senza prevedere in questo caso esperienze e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate per 5 anni;
- un reinquadramento generale mediante progressione verticale
- mentre la norma di legge subordina il reinquadramento a requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate per almeno 5 anni; il Ccnl ripete l’indicazione normativa in merito a possesso di esperienze e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate per almeno 5 anni, non nella Tabella B, bensì nella Tabella C, che indica i requisiti per le progressioni verticali “straordinarie” fino al 2025.
Ma, al di là del mancato coordinamento tra Ccnl e disposizione normativa, che già di per sè costituisce un rilevante problema di legittimità, il problema più importante è che il Ccnl introduce per via contrattuale una nuova figura di progressione verticale extra ordinem.
C’è da chiedersi se le parti stipulanti potevano, col Ccnl, introdurre simile progressione verticale. A ben vedere, i contratti collettivi, tanto nazionali quanto decentrati, non possono trattare la materia delle assunzioni nella PA. L’articolo 40, comma 1, del d.lgs 165/2001, norma col compito di delimitare le materie delle quali può interessarsi la contrattazione collettiva, dispone infatti: “La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità, la contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge. Sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421”.
Ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lettera c), n. 4, della legge 421/1992 “ […] Sono regolate con legge, ovvero, sulla base della legge o nell’ambito dei principi dalla stessa posti, con atti normativi o amministrativi, le seguenti materie:
[…]
4) i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;
[…]”.
Questa previsione va letta come posizione di un divieto assoluto alla contrattazione collettiva di disciplinare la progressione verticale, poichè essa è un procedimento di selezione per l’accesso al lavoro, per quanto ristretto a personale già in servizio presso l’ente che se ne serve.
L’ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione 26 maggio 2004, n. 10183, come noto, ha chiarito la giurisdizione sugli accessi agli impieghi nei seguenti termini:
- giudice amministrativo sulle controversie relative a concorsi pubblici per soli esterni (non riservati agli interni e senza quote di riserva);
- giudice amministrativo su controversie relative a concorsi “misti”, cioè pubblici ed aperti a tutti, ma con riserve agli interni;
- giudice amministrativo per concorsi riservati ai soli dipendenti dell’amministrazione finalizzati all’ascesa da un’area (o categoria) a quella superiore, cioè progressioni verticali;
- giudice ordinario sulle controversie attinenti a concorsi per soli interni in sostanza per le progressioni orizzontali.
La Cassazione è giunta a queste conclusioni dopo un’evoluzione interpretativa, che si è incentrata sulle sentenze della Corte costituzionale secondo la quale la configurazione della carriera nel pubblico in piego non è “monistica”, cioè non si ha un unico ingresso che consente la successiva “scalata” di carriera mediante atti di gestione del rapporto di lavoro; nel lavoro pubblico, al contrario, le carriere sono separate ed ogni acquisizione di un inquadramento superiore deve avvenire a seguito di un vero e proprio reclutamento, sia pure riservato ai dipendenti; pertanto ogni passaggio ad una fascia funzionale superiore soggiace alla regola del pubblico concorso, mentre sono illegittimi eventuali automatismi circa il superiore inquadramento.
Il Consiglio di Stato, Commissione speciale P.I., parere 09.11.2005 n. 3556 ha definitivamente cristallizzato l’interpretazione stabilendo: “Va, pertanto, ritenuto che rientrino nel blocco delle “assunzioni” di cui all’art. 1, comma 95, della legge n. 311 del 2004 anche le progressioni cd. verticali da un’area ad un’altra poiché, anche in tal caso, si verifica una novazione del rapporto di lavoro, in quanto si tratta di accesso a funzioni più elevate, qualsiasi sia il nomen della posizione funzionale attribuita dalla contrattazione collettiva, che può divergere da contratto a contratto”. Ciò in quanto “nel nostro contesto costituzionale “il passaggio ad una fascia funzionale superiore, nel quadro di un sistema come quello oggi in vigore che non prevede carriere o le prevede entro ristretti limiti”, deve essere attuato mediante una forma di reclutamento che permette “un selettivo accertamento delle attitudini”, anche laddove si tratti di progressione verticale di carriera”.
Per “assunzione”, quindi, si intendono non solo gli esiti di procedure selettive finalizzate a reclutare al primo ingresso nella PA una persona come dipendente pubblico, ma anche quelle il cui scopo sia permettere a chi già rivesta il ruolo di dipendente pubblico di acquisire un passaggio alla superiore area di inquadramento, nell’ambito del medesimo ente di appartenenza.
La giurisprudenza è ormai attestata su questo filone interpretativocome Tar Campania Napoli, Sezione V, 03/11/2021, n.6981: “Sussiste la giurisdizione del G.A. in materia di concorsi a posti di pubblico impiego alle sole selezioni pubbliche, anche interne, per i passaggi ad aree e qualifiche funzionali diverse, intuitivamente di livello superiore (c.d. progressioni verticali), aventi effetto di novazione oggettiva del rapporto di servizio già in essere con l’Amministrazione, per converso precisandosi che restano invece devolute alla giurisdizione del G.O. le controversie relative a procedure riguardanti le progressioni all’interno di ciascuna area professionale o categoria”.
La progressione verticale, dunque, non può essere considerata come vicenda di gestione del rapporto di lavoro.
La concezione “monistica” della carriera, del resto, è smentita dall’impossibilità di applicare al lavoro pubblico lo strumento fondamentale operante nel privato per le verticalizzazioni del personale, cioè l’articolo 2013 del codice civile, che consente non solo di attribuire le mansioni superiori, ma anche di consolidarle in capo al dipendente che resti incaricato di tali mansioni per un periodo superiore al massimo consentito dai contratti collettivi. Sul punto, è dirimente l’articolo 51 del d.lgs 165/2001:
- al comma 1: “L’esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell’inquadramento del lavoratore”;
- al comma 5: “Al di fuori delle ipotesi di cui al comma 2, è nulla l’assegnazione del lavoratore a mansioni proprie di una qualifica superiore, ma al lavoratore è corrisposta la differenza di trattamento economico con la qualifica superiore. Il dirigente che ha disposto l’assegnazione risponde personalmente del maggior onere conseguente, se ha agito con dolo o colpa grave”.
Essendo, quindi, la progressione verticale un vero e proprio sistema di reclutamento soggetto alla giurisdizione del giudice amministrativo, essa non può considerarsi oggetto di regolazione della contrattazione collettiva.
Le parti stipulanti pare possano aver interpretato l’articolo 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del d.lgs 165/2001 come una sorta di autorizzazione implicita o tacita del legislatore ad introdurre e disciplinare la progressione verticale “straordinaria”. Ma, non vi è modo di riconoscere, sul piano della prima modalità interpretativa delle norme, quella letterale, simile autorizzazione.
L’impressione è che il Ccnl si sia ingerito in una materia esulante dalle materie che può regolare.
I controlli sono stati superati, ma possibili contenziosi connessi alle procedure di progressione verticale (non solo possibili, ma anche probabili) potrebbero condurre i giudici a riflettere sulla legittimità della disciplina introdotta dalla contrattazione collettiva.