In questi giorni sono stati resi noti gli emendamenti, correttivi dello schema del Codice dei contratti da parte di ANCI e della Conferenza delle regioni. Nell’ambito dei documenti, estremamente articolati, sembra interessante analizzare le proposte – limitando anche l’analisi -, che riguardano la modifica delle disposizioni sul RUP e, pertanto, sull’articolo 15.
La nomina del RUP
Una prima questione prospettata dalla Conferenza delle Regioni riguarda la soppressione del primo comma dell’articolo 15 laddove si legge che “Il responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa nomina il RUP tra i dipendenti della stazione appaltante o dell’ente concedente, preferibilmente in servizio nell’unità medesima”. Secondo quanto si legge nel documento, “Posto il principio che deve essere nominato un unico RUP, stabilire chi deve procedere alla nomina deve essere lasciato all’organizzazione delle singole amministrazioni”.
Sul comma, inoltre, proprio l’ANCI tende a puntualizzare l’esigenza che si specifichi che il RUP è unico e che il suo compito riguarda tutte le macro fasi (situazione che già emerge dalla norma). La soluzione di lasciare alle stazioni appaltanti l’incombenza su chi debba procedere con la nomina del RUP, a ben valutare, potrebbe essere foriera di incomprensioni e contenziosi. Creando problematiche anche in relazione alla tipologia di atto da adottare (che deve essere un ordine di servizio che, in quanto tale, necessariamente compete al “superiore” gerarchico).
Lasciare “incertezza” sul punto (nel senso di non chiarire chi sia il soggetto obbligato alla individuazione del RUP), inoltre, non avrebbe che l’effetto di ribadire che tale nomina comunque costituisce prerogativa del dirigente/responsabile del servizio stante il chiaro dettato dell’articolo 5 della legge sull’azione amministrativa (legge 241/90).
Introducendo, però, una solo “illusoria” incertezza, il rischio è che si potrebbe pensare, ad esempio, che il RUP possa essere oggetto di nomina/individuazione politica. Se ciò è vero a livello di macro organizzazione (individuazione del dirigente/responsabile del servizio) non può essere vero per l’attuazione concreta delle attività. Si tratta di una chiara incombenza gestionale (proprio per consentire uno sviluppo fisiologico della responsabilità). Il riferimento normativo, indicato nello schema di codice, e quindi il corretto aggancio al responsabile/titolare del potere di spesa, ben esprime in vincolo gerarchico, l’obbligo, la responsabilità e esprime anche il chiaro collegamento con il PEG.
A scegliere altre situazioni – o incardinare detto potere in soggetti diversi scelti dall’organizzazione interna -, potrebbe avere conseguenze “pericolose”. Rimane fermo, poi, che anche in una previsione asettica (si pensi, ad esempio, alla formulazione contenuta nel primo comma della L. regionale 8/2018 della legge Sardegna, in cui si legge “1. Per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le amministrazioni aggiudicatrici, ciascuna secondo il proprio ordinamento, nominano un responsabile unico del procedimento per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento e dell’esecuzione del contratto pubblico. Tali fasi costituiscono, unitariamente considerate, il progetto del contratto pubblico e il responsabile unico del procedimento è il “responsabile di progetto“, nessuno potrebbe giungere comunque a dubitare che tali atti siano gestionali e di competenza del burocrate direttamente coinvolto. Sembra preferibile, a sommesso avviso, proprio la nuova formulazione contenuta nello schema di codice.
Un RUP a tempo determinato
Sia l’ANCI sia in Conferenza si vorrebbe innestare la prerogativa, alle funzioni del RUP (e non di semplice supporto) anche di personale a tempo determinato.
La questione pur suggestiva e attuale (si pensi alle implicazioni del PNRR/PNC), sembra però scontrarsi con una logica considerazione della responsabilità del RUP che non può essere a tempo (così come quella del responsabile del procedimento ex lege 241/90. A sommesso parere, anche la “nuova” configurazione del responsabile unico del progetto in termini di soggetto differente dal responsabile “classico” del procedimento ex lege 241/90, induce a pensare/ritenere che l’incarico di così ampio rilievo e responsabilità non possa conciliarsi con la situazione di un soggetto a “tempo”.
Concludere (correttamente) i compiti del proprio incarico, infatti, non significa – in tanti casi -, aver completato/esaurito anche le questioni delle connesse responsabilità.
Sarebbe opportuno invece, ma ciò in realtà sta già nelle cose, confermare la possibilità del supporto visto che, in detta situazione, l’incaricato si muove nell’ambito di procedure/compiti ben definiti ed esplicitati in grado di chirurgicamente considerare la questione della responsabilità.
Più in generale, anche sulla questione della nomina, deve essere ben chiaro che la scelta del RUP (diverso dal dirigente/responsabile del servizio) si fonda su una, comunque, attenta considerazione dell’adeguatezza tecnica e professionale del soggetto da incaricare (in tempi recenti ciò emerge anche dal parere 68/2023 dell’ANAC). Disgiungere la nomina dagli aspetti/caratteristiche tecnico/professionali del soggetto individuato rischia, magari velocizzando solo questo segmento della procedura, di pregiudicarne altri.
Importante, sembra, la specificazione sulla individuazione del RUP che deve avvenire già all’atto della programmazione dei lavori/servizi/forniture (piano che diventerà triennale) con nomina da assicurare entro la redazione del piano annuale.
I responsabili di fase
Interessante, quindi, è la diversa posizione di ANCI e Conferenza sui cc.dd. responsabili di fase. Si ricorderà che l’attuale quarto comma dell’articolo 15 prevede che “Ferma restando l’unicità del RUP e se il RUP lo richiede, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, ciascuno secondo il proprio ordinamento, nominano un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP”.
Da notare che, pur vero che la norma ribadisce l’esigenza di assicurare l’unicità del RUP, l’allegato I.2 prevede invece che nel caso in cui venga individuato il responsabile di fase per l’affidamento sia questo soggetto a “richiedere” il CIG e non il RUP. Incombenza, a sommesso parere, che invece “vulnera” l’unicità ed i compiti della figura del responsabile unico. Non a caso, il modello da cui la norma sembra trarre ispirazione (anche a seguito dell’intervento della Corte Costituzionale), ovvero la legge regionale della Sardegna n. 8/2018 (art. 34 comma 2) non prevede affatto questa possibilità visto che rinvia in toto a quanto stabilito dall’ANAC, dal MIT etc ovvero che il CIG deve essere acquisito dal RUP.
Come si evidenziava, l’ANCI ne propone la soppressione “in coerenza” con la previsione, leggermente adeguata del comma 1 (proposta) in cui si puntualizza che il RUP è unico e che l’ambito di intervento è relativo a tutte le macro fasi. Pur ritenendo la proposta comunque non così rilevante visto che se anche la disposizione dello schema del codice venisse soppressa, il responsabile del servizio/dirigente può comunque nominare responsabili specifici di procedimento (come anche chiarito dalla stessa Corte Costituzionale), è bene evidenziare che la presenza di responsabili di fase (procedimenti specifici) – a lato il fatto della difficoltà concreta di individuarli per le note carenze d’ organico -, non può mettere a rischio l’unicità della figura/funzione del responsabile del progetto visto che gli stessi potranno essere nominati solo in presenza di una sua richiesta. Salvo voler immaginare interferenze del dirigente/responsabile del servizio e/o altro quasi di “disturbo” per il RUP. E’ chiaro che se questo ritiene, oggettivamente, che le figure in parola non siano necessarie non lo proporrà al proprio responsabile/dirigente.
Caso mai, come si è detto, sarebbe opportuno modificare l’allegato I. 2 (sui compiti/requisiti del RUP) eliminando la possibilità che l’acquisizione del CIG ricada nel responsabile della fase di affidamento (che è e rimane “solo” un responsabile di procedimento ex lege 241/90). Nel documento elaborato in Conferenza, l’ipotesi declinata nell’articolo 4 rimane con alcune, proposte correzioni.
In primo luogo, pur rimanendo facoltativa, la possibilità di individuare responsabili di fase viene sottratta dall’iniziativa del RUP e rimessa all’amministrazione (e quindi, si dovrebbe ritenere, al responsabile di servizio/dirigente).
Valgono le considerazioni espresse sopra. Sembra che, “tagliando” fuori il RUP da questa scelta (di individuare i responsabili di fase), si rischi più di una problematica. Pur vero che il RUP deve operare in modo tempestivo ed organizzato ma il fatto di dover subire dei responsabili di fase non richiesti può essere questione da ben ponderare.
Appare preferibile l’attuale formulazione. Nella documento espresso dalla Conferenza, si chiarisce, con innesto nel comma in commento, che la nomina di responsabili di fase non può prescindere dall’adozione di modelli organizzativi ad hoc. Puntualizzazione, anche positiva visto che la scelta di individuare responsabili di fase non essere anarchica, ma è altrettanto vero che creare ulteriori sovrastrutture, (rimesse poi a chi?) può avere effetti devastanti. Si pensi al caso che la nomina di responsabili di fase sia anche sollecitata dal RUP ma la stazione appaltante non abbia adottato questi modelli organizzativi.
Piano di formazione specialistico e RUP nelle centrali di committenza
Sia l’ANCI che in Conferenza si propone l’abrogazione del programma di formazione “in quanto il programma di cui all’articolo37 non è lo strumento idoneo per adottare il piano di formazione specialistica dei dipendenti”.
Si richiede anche la modifica del comma 9 dell’articolo 15 in cui, lo schema del codice (come già quello attuale) prevede la nomina di un RUP – proprio della centrale -. Nelle proposte si chiede una riconfigurazione della figura, al ribasso, in termini di mero responsabile di procedimento.
La motivazione, che si legge nel documento della Conferenza è che “Nel caso di indizione e aggiudicazione di tipologia di procedure del tipo AQ e Convenzione il soggetto che se ne occupa presso la centrale di committenza svolge le funzioni di Responsabile del procedimento (RDP). In considerazione del fatto che tali tipologie di procedura non vanno nemmeno indicate in programmazione, il RUP comparirà solamente al momento dell’adesione all’AQ / convenzione da parte della SA”.
Correzione che appare, anch’essa, foriera di qualche “pericolo” visto che questo soggetto poi dovrà, ad esempio, operare in concerto con i RUP delle singole stazioni appaltanti e non risultando “dotato” di particolari attribuzioni (come mero responsabile del procedimento ex lege 241/90) rischia di essere oggetto di scarsa considerazione.