DUP, PIAO, PTFP e principi contabili applicati alla programmazione

Il dibattito pubblico sul legame da DUP e PIAO risente molto della patologia che accompagna i processi di programmazione nelle autonomie locali, laddove il puntuale e ricorrente differimento dei termini di adozione del bilancio determina riflessi sui diversi filoni programmatori.

Inoltre, una revisione dei sistemi di programmazione, purtroppo, non c’è stata e con il PIAO sono rimaste pienamente vigenti ed operative le discipline di settore, così come sono rimasti pienamente vigenti i principi contabili applicati alla programmazione che sono parte integrante della normativa sull’armonizzazione contabile.

In questo quadro, gli operatori devono con ragionevolezza evitare sovrapposizioni di contenuti tra DUP e PIAO, valorizzando le finalità di ciascun documento programmatorio e assicurando a ciascuno di essi una propria dignità strumentale, anche in relazione ai diversi organi chiamati alla relativa approvazione (il Consiglio per il DUP, la Giunta per il PIAO), avendo ben presente una lettura sistematica della normativa e la necessità/possibilità di adottare un PIAO provvisorio e perciò non necessariamente completo, tema, quest’ultimo, già affrontato in questa sede.

DUP, PIAO e Piano dei fabbisogni di personale

Il DUP deve preoccuparsi di definire gli obiettivi di bilancio in una prospettiva pluriennale, incorporando informazioni sulle finalità della spesa rivolta ai consigli  comunali e provinciali,  mentre le scelte di copertura del fabbisogno di personale ed il presidio dinamico delle grandezze economico-finanziarie coinvolte nei calcoli della dotazione organica potenziale e, in sintesi, i contenuti delle diverse sezioni del PIAO, orientano l’azione operativa delle amministrazioni e favoriscono l’accountability nei confronti dei cittadini.

Il piano dei fabbisogni di personale presenta, certamente, un profilo riguardante le finalità della spesa nell’ambito delle priorità strategiche definite dall’amministrazione e questo profilo attiene, quale indirizzo tipicamente economico-finanziario, ai contenuti ed alle finalità proprie del DUP e del bilancio, ma, nello stesso tempo, presenta, poi, un contenuto di natura operativa che concerne una pluralità di azioni concrete strettamente integrate ed organicamente attuate, dall’individuazione dei profili professionali da reclutare, alla verifica delle eccedenze e delle carenze di personale, dalla scelta delle strategie di copertura dei fabbisogni, all’utilizzo della formazione come strumento di gestione delle risorse umane, in attuazione del principio della “ottimale distribuzione” del personale che non concerne solo il reclutamento dall’esterno, ma deve riguardare anche la valorizzazione delle competenze interne (progressioni di carriera) e può richiedere l’utilizzo della mobilità interna e del potenziamento delle competenze attraverso il piano formativo. In questo ambito di colloca la previsione dell’art. 6 del D.Lgs. 165/2001 laddove viene richiesto che il piano dei fabbisogni di personale deve essere adottato per attuare gli obiettivi di “performance organizzativa” e in coerenza con “la pianificazione pluriennale delle attività e della performance”.

Nella logica della integrazione del PIAO il filo conduttore è rappresentato dalla sottosezione “Valore pubblico”, rispetto alla quale le altre sottosezioni del PIAO devono declinare i relativi contenuti, in termini di performance, di protezione dai rischi corruttivi, di fabbisogni formativi e di reclutamento.

Per perimetrare il “Valore pubblico” occorre necessariamente partire dai documenti di programmazione pluriennali, il DUP per gli enti locali. Questo non solo perché così è espressamente previsto dall’art. 3, comma 1, lettera a) (“risultati attesi in termini di obiettivi generali e specifici, programmati in coerenza con i documenti di programmazione finanziaria adottati da ciascuna amministrazione”) e dall’art. 8, comma 1 (“Il Piano integrato di attività e organizzazione elaborato ai sensi del presente decreto assicura la coerenza dei propri contenuti ai documenti di programmazione finanziaria, previsti a legislazione vigente per ciascuna delle pubbliche amministrazioni, che ne costituiscono il necessario presupposto”) del DM n. 132 del 30.06.2022, ma anche perché il principio contabile applicato alla programmazione finanziaria (Allegato n. 4/1 al D.Lgs n. 118/2011), nel delineare i contenuti del DUP, fornisce un quadro di riferimento entro il quale la sottosezione “Valore pubblico” del PIAO deve essere elaborata. 

Nel definire i contenuti della Sezione Strategica del DUP (SeS), infatti, il principio contabile prevede che debba sviluppare e concretizzare le linee programmatiche di mandato di cui all’art. 46, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000 e individuare, in coerenza con il quadro normativo di riferimento, gli indirizzi strategici dell’ente. In particolare, la sezione strategica del DUP individua “le principali scelte che caratterizzano il programma dell’amministrazione da realizzare nel corso del mandato amministrativo e che possono avere un impatto di medio e lungo periodo”, e definisce per ogni missione di bilancio, gli obiettivi strategici da perseguire entro la fine del mandato. Missioni di bilancio e obiettivi strategici, dunque, sono contenuti del DUP funzionali alla predisposizione della sottosezione “Valore Pubblico” del PIAO, rispetto alla quale devono svilupparsi i contenuti di tutte le altre sottosezioni (inclusa quella concernente i fabbisogni del personale). 

La stessa Sezione Operativa del DUP (SeO), di cui al citato punto 8.2 del principio contabile n. 4/1 del sistema di contabilità armonizzata, sembra confermare tale ricostruzione metodologica che assume, alla base, il principio di strumentalità del PIAO rispetto alle opzioni strategiche contenute nel DUP, in particolare nella definizione della Parte 2 della Sezione Operativa (SeO) contenente la “programmazione dettagliata”, relativamente all’arco temporale di riferimento del DUP, del fabbisogno di personale. Programmazione dettagliata, tuttavia, che, ancorché l’infelice espressione impiegata dal principio contabile possa generare sovrapposizioni e duplicazioni con il programma dei fabbisogni quale apposita sezione del PIAO, in realtà viene immediatamente circoscritta e direttamente declinata dalla norma stessa, la quale, infatti, si affretta a precisare che “La programmazione del fabbisogno di personale che gli organi di vertice degli enti sono tenuti ad approvare, ai sensi di legge, deve assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e i vincoli di finanza pubblica”. Tale ricostruzione porta a concludere che nell’ambito del DUP ed, in particolare, nella relativa Sezione Operativa (SeO), la previsione costituisca il presidio dell’orientamento, rivolto ai competenti organi di governo dell’ente e che questi sono tenuti ad osservare, quale norma di indirizzo, circa il necessario e doveroso perseguimento delle “(…) esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e i vincoli di finanza pubblica”, obiettivi di funzionalità e di ottimizzazione che il PIAO, attraverso la sua apposita sezione dedicata al piano dei fabbisogni di personale, è chiamato a perseguire ed attuare.

Un’ulteriore disposizione regolamentare, in particolare l’art. 4, comma 1, lettera c), del DM n. 132/2022, fa espresso riferimento al Piano triennale dei fabbisogni di personale, spingendosi ad indicare i contenuti tipici di tale strumento di programmazione che confluiscono in apposita sezione del Piao:

  1. la capacità assunzionale dell’amministrazione, calcolata sulla base dei vigenti vincoli di spesa; 
  2. la programmazione delle cessazioni dal servizio, effettuata sulla base della disciplina vigente, e la stima dell’evoluzione dei fabbisogni di personale in relazione alle scelte in materia di reclutamento;
  3. le strategie di copertura del fabbisogno; 
  4. le situazioni di soprannumero o le eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali. 

L’intervento di ARCONET

L’intervento di restyling del principio contabile applicato alla programmazione, recentemente proposto da ARCONET (FAQ n. 51 del 16.02.2023), conferma che nel DUP deve trovare spazio la dimensione finanziaria dei fabbisogni di personale che si identifica con il concetto di dotazione organica potenziale, rappresentata dal valore della spesa del personale in servizio cui si aggiungono gli spazi assunzionali calcolati sulla base del principio della sostenibilità finanziaria della spesa (la sezione operativa del DUP è chiamata a definire le “risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale entro i limiti spesa e della capacità assunzionale dell’Ente in base alla normativa vigente” comunque “tenendo conto delle esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi”).

Ma le risorse finanziarie che il DUP e il bilancio destinano al fabbisogno di personale non possono implicare una autorizzazione a procedere con l’effettivo utilizzo di tali risorse, atteso che il principio della sostenibilità finanziaria della spesa per assunzioni a tempo indeterminato impone che le grandezze finanziarie che concorrono a determinare la dotazione finanziaria potenziale, espressa in termini finanziari, devono essere costantemente e dinamicamente presidiate dalle amministrazioni. Si ricordi a tal proposito che un eventuale previsione di peggioramento del rapporto spesa di personale e media delle entrate correnti, sulla base della evoluzione delle grandezze coinvolte, dovrebbe spingere le amministrazioni a rivedere tempestivamente le dinamiche previsionali di spesa, riorientando la programmazione operativa dei fabbisogni all’interno del PIAO.

Va ricordato che con il principio della sostenibilità della spesa anche il superamento del secondo valore soglia di cui al DM 17.3.2020 (art. 6, tabella 3), non determina una impossibilità assoluta di effettuare assunzioni a tempo indeterminato, bensì richiede che le eventuali assunzioni vengano effettuate nella misura in cui sia assicurata una diminuzione nel tempo del rapporto spesa di personale/media delle entrate correnti, che potrà avvenire operando sul fronte delle entrate (incrementandole) o sul fronte delle spese (con cessazioni maggiori delle nuove assunzioni) o su entrambe le grandezze. Mentre la collocazione tra i due valori soglia previsti dal DM 17.3.2020 (tabelle 1 e 3) consente alle amministrazioni di effettuare assunzioni a tempo indeterminato nella misura in cui il presidio dinamico e costante delle grandezze coinvolte nel rapporto sia in grado di assicurare nel tempo una invarianza del rapporto.

Conclusioni

Il piano dei fabbisogni di personale presenta, certamente, un profilo riguardante le finalità della spesa, nell’ambito delle priorità strategiche definite dall’amministrazione, e questo profilo attiene, per gli aspetti economico-finanziari, ai contenuti ed alle finalità proprie del DUP e del bilancio, ma, nello stesso tempo, presenta, poi, un contenuto di natura operativa, di cui occorre dare conto nella specifica sottosezione del PIAO, e che concerne l’individuazione dei profili professionali, la verifica delle eccedenze e delle carenze di personale, la scelta delle strategie di copertura dei fabbisogni, in attuazione del principio della “ottimale distribuzione” del personale che non deve riguardare solo il reclutamento dall’esterno, ma anche la valorizzazione delle competenze interne (progressioni di carriera) e può richiedere l’utilizzo della mobilità interna e il potenziamento delle competenze attraverso il piano formativo.

Una impostazione ragionevole, sulla base di una lettura sistematica dei principi contabili applicati alla programmazione e la normativa sul PIAO, depone per una competenza ripartita tra DUP e PIAO sulla programmazione dei fabbisogni di personale: a) al DUP la definizione delle strategie e delle previsioni economico-finanziarie in attuazione del programma di mandato, del contesto di riferimento e dei bisogni espressi dalla comunità amministrata; b) al PIAO la pianificazione operativa di dettaglio che preveda il presidio delle grandezze finanziarie coinvolte nella definizione della dotazione organica potenziale, espressa in termini finanziari, e dei limiti ordinamentali e finanziari alla spesa di personale, la ricognizione delle eccedenze e la individuazione delle carenze di profili professionali, le scelte strategiche di copertura dei fabbisogni (reclutamento, mobilità interna, ottimale distribuzione del personale, potenziamento e valorizzazione professionale), in coerenza con gli obiettivi di valore pubblico e con gli obiettivi di performance.

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