Uno degli aspetti della legge 1/2026 che sta suscitando il maggior interesse è la polizza assicurativa obbligatoria a copertura dei danni patrimoniali cagionati da chi gestisce risorse pubbliche all’amministrazione per colpa grave.
Al centro dell’attenzione, per ora, è la questione dell’attualmente irragionevole (finchè il legislatore non disponga diversamente) pretesa che a sostenere il costo della polizza sia l’amministrazione di appartenenza.
L’articolo 3, comma 59[1], della legge 244/2007 sul punto è chiarissimo nel vietare alle amministrazioni di assicurare a proprie spese i dipendenti per responsabilità erariale discendente da colpa grave e non c’è modo di dare vita ad un’interpretazione volta a ritenere il divieto superato o attenuato.
Per quanto riguarda il comparto Funzioni locali, area professionale non dirigenziale, ancora per poco tempo l’articolo 59 comma 1, del Ccnl 16.11.2022 appresta la tutela legale: “L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile, contabile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assume a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa, ivi inclusi quelli relativi alle fasi preliminari e ai consulenti tecnici, per tutti i gradi di giudizio, facendo assistere il dipendente da un legale, con l’eventuale ausilio di un consulente”.
Si tratta, ovviamente, di fattispecie del tutto diversa da quella assicurativa. La tutela legale consiste nel mettere a disposizione del dipendente un legale direttamente da parte della PA o nel rimborsare le spese sostenute dal dipendente per retribuire un legale individuato concordemente con l’ente, nella convinzione/speranza che il dipendente non sia riconosciuto responsabile. L’assicurazione, invece, copre il danno connesso al riconoscimento della responsabilità.
In ogni caso, il Ccnl per il triennio 2022-2024, che tra pochi giorni sarà sottoscritto definitivamente, elimina la tutela legale nell’ambito dei giudizi davanti alla Corte dei conti. Il nuovo testo del comma 1 dell’articolo sulla tutela legale sarà il seguente: “Gli enti , nella tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente, per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio ed all’adempimento dei compiti di ufficio, assumono a proprio carico, a condizione che non sussista un presunto e motivato conflitto di interesse, anche solo potenziale, ogni onere di difesa per tutti i gradi del giudizio – ivi inclusi gli oneri relativi ai consulenti tecnici e alle fasi preliminari, ove propedeutiche e necessarie per le successive fasi del giudizio facendo assistere il dipendente da un legale, previa comunicazione all’interessato per il relativo assenso”. I più attenti hanno percepito che si cancella la tutela legale nell’ambito dei giudizi contabili! Evento già accaduto nell’ambito della contrattazione delle aree dirigenziali.
Per cui si giunge a quanto segue:
- qualora il dipendente sia accusato di danno erariale per colpa grave, ma risulti assolto, dovrà pagarsi le spese (a meno di attivare un’assicurazione a questo fine);
- qualora il dipendente sia condannato per colpa grave, potrà contare sul tetto massimo alla condanna (il 30% del danno accertato o due annualità lorde retributive) e sulla copertura del danno da parte dell’assicurazione (oltre, ma occorrerà vedere di volta in volta quanto disposto dalle polizze, alla possibilità anche di coprire le spese di giudizio).
Il tutto suona strano, perché pare proprio che alla fine dei conti tra l’adozione di una decisione a rischio di danno, magari oggetto di contrasti con organi, specie politici, dell’ente e l’adozione di una diversa decisione a rischio anche maggiore di danno, ma “gradita” ai vertici, risulti maggiormente conveniente adottare tale ultima decisione.
Una convenienza, però, che riguarda solo il singolo dipendente gestore di risorse pubbliche, ma non queste ultime.
Insomma, la combinazione tra legge 1/2026 e disposizioni della contrattazione collettiva più che discutibili sortiscono l’effetto esiziale di spingere verso decisioni altamente rischiose per l’erario, visto che le conseguenze alla fin fine non risultano poi così diverse tra l’aver agito correttamente, ma essere stati comunque coinvolti in un’azione erariale, e l’aver invece prodotto un danno.
Il pensiero recondito potrebbe essere: “tanto, paga l’assicurazione”. Una stortura che può incidere in maniera estremamente negativa sui principi di buon andamento, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa.
Il singolo dipendente, preso a tenaglia tra la decisione corretta ma eventuale fonte di contrasti con gli organi di governo e il provvedimento a questi gradito ma a forte, se non evidente, pericolo di danno, probabilmente sceglierà, per quieto vivere, il secondo: “tanto, paga l’assicurazione”.
E l’organo di governo o di vertice avrà una fortissima arma di pressione nei confronti del dipendente risoluto comunque a decidere in modo da non arrecare danno, chiedendo, anzi, imponendo la scelta meno corretta sul piano giuscontabile, perché “tanto paga l’assicurazione” e se non si seguono le direttive “politiche” si compromette la fiducia e, quindi, la stessa possibilità di mantenere l’incarico e lo stesso rapporto con l’ente.
Uno scenario preoccupante per le casse pubbliche e la stessa legittimità, efficacia e correttezza dell’agire amministrativo nel suo complesso.
Ecco il primo boomerang della polizza assicurativa: portare a ritenere che la gestione del rischio scarichi sull’erario (che già si accolla mediamente il 70% del danno, socializzandolo) gli oneri di un modo di amministrare azzardato e poco attento all’economicità dell’azione amministrativa.
Ma, ce n’è un altro, più sottile. L’assicurazione obbligatoria comporta appunto la “gestione del rischio”: si passa dalla funzione deterrente ed afflittiva della responsabilità erariale ad una questione di pesatura del rischio che vale la pena di correre, misurando le conseguenze, si direbbe a peso di “premio assicurativo”. Visto che “tanto, paga l’assicurazione”, perché profondere attenzione e cura estreme alla gestione delle risorse?
Tuttavia, si dimentica un aspetto: vero è che la polizza copre i danni patrimoniali e che nei procedimenti per i danni patrimoniali, l’impresa di assicurazione è litisconsorte necessario. Questo implica, quindi, che la procura erariale dovrà necessariamente convenire nel giudizio tanto il funzionario incolpato del danno per colpa grave, quanto la compagnia assicurativa, allo scopo di evitare la produzione di sentenze “inutili” ad esempio per carenza del patrimonio del soggetto che ha prodotto il danno. La polizza assicurativa garantisce anche alla PA la copertura del danno patrimoniale. Ma, questo, solo in teoria.
Nella pratica, infatti come si è visto, laddove il giudizio si concluda con l’accertamento della responsabilità del funzionario, comunque la condanna avrà un tetto invalicabile: in ogni caso, perciò, la PA potrà contare su una copertura del danno estremamente limitata.
Inoltre, cosa maggiormente rilevante, l’assicurazione in giudizio avrebbe in linea generale l’opportunità di difendersi nel merito della responsabilità del proprio assicurato, garantendo la corretta quantificazione del danno.
Ma, oltre alla quantificazione, conta anche la qualificazione dell’elemento soggettivo della responsabilità.
Le garanzie o, meglio, la gestione e socializzazione del rischio personale dell’amministratore o dipendente pubblico possono operare solo laddove la responsabilità derivi da colpa grave.
E’ evidente che la PA, per voce del procuratore erariale, a partire dalla vigenza della legge 1/2026, avrà tutto l’interesse a individuare l’elemento soggettivo non nella colpa grave, bensì nel dolo e, soprattutto, nel dolo eventuale. Solo così, infatti, l’erario riuscirebbe ad ottenere un ristoro al danno patrimoniale maggiormente satisfattivo e ad ottenere un effetto pienamente afflittivo, fermi restando comunque i poteri riduttivi del giudice.
Si evidenzia, da questo punto di vista, uno dei motivi fondamentali per i quali risulta del tutto irrazionale immaginare che debba essere la PA di appartenenza a sostenere i costi della polizza obbligatoria: a ben vedere, l’amministrazione non ha nessun interesse ad un’azione erariale mossa dalla responsabilità per colpa grave, ma dovrebbe auspicare, invece, la ricerca costante del dolo e del dolo eventuale, elementi che consentono un recupero più ampio del danno patrimoniale subito.
Un interesse ancor più spiccato perché si evidenzi, anche in corso di giudizio, l’elemento del dolo o del dolo eventuale, quale fondamento della responsabilità dell’incolpato, lo ha proprio l’assicurazione.
E’ vero, infatti, che la missione della compagnia è tenere indenne il danneggiato coprendo l’esborso a carico dell’assicurato, facendosene carico a propria volta. Ma, le assicurazioni comprensibilmente cercano di risarcire i danni quanto meno sia possibile.
Le strade, in un giudizio contabile, per evitare l’esborso del risarcimento da parte dell’assicuratore, allora, sono due: puntare alla discolpa dell’assicurato; oppure, all’opposto, non opporsi o addirittura favorire la qualificazione dell’elemento soggettivo come dolo o dolo eventuale. Infatti, sia nel primo, sia nel secondo caso, l’assicurazione non sarebbe tenuta ad alcun esborso.
Il dolo eventuale, allora, si presenta davvero come il cavallo di Troia di questa riforma, che con l’introduzione della polizza assicurativa obbligatoria solo apparentemente risulta lineare, ma invece consente una curva che torna indietro, appunto come un boomerang.
L’atteggiamento “leggero” nella gestione perché “tanto, paga l’assicurazione” non appare troppo consigliabile, visto che l’assicurazione per propria missione non deve necessariamente pagare e opera sempre allo scopo di contenere al massimo i propri oneri: la limitazione dell’assicurazione al solo titolo della colpa grave non può non indurre le compagnie a non disdegnare affatto che l’azione erariale punti al dolo.
Insomma, per l’amministratore o il funzionario avere al proprio fianco l’assicurazione non è del tutto tranquillizzante.
Anche perché le ipotesi di colpa grave delineate dalla riforma sono talmente, appunto, gravi che la loro demarcazione dal dolo e dal dolo eventuale non risulta poi così netta, anzi.
In particolare, è delicatissima la fattispecie della “affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”. Non pare oggettivamente troppo difficile che simili affermazioni rasentino il dolo (si sta parlando, infatti, di disconoscere con atti pubblici verità accertate e comprovate documentalmente), quanto meno eventuale: come è possibile ascrivere a colpa e, dunque, ad assenza di volontà, affermare che sia vero un fatto che la documentazione dimostri essere non avvenuto, o di negare un fatto che le prove documentali dimostrano essersi verificato?
Ma, anche la “violazione manifesta delle norme di diritto applicabili”, proprio per la sua platealità, rasenta sempre e comunque il dolo: se la violazione è chiara ed incontrovertibile, come fa il decisore a non essere consapevole che sta agendo violando norme e che la portata di tale illegittimità è tale da determinare un rischio? Il dolo eventuale consiste nella consapevole accettazione di un rischio connesso all’azione od omissione causata: violare platealmente norme di diritto risulta inescusabile per chi assume cariche comportanti funzioni decisionali.
Si pensa che l’assicurazione si farà attrarre troppo, in giudizio, dal tema della qualificabilità delle norme violate come caratterizzate da un sufficiente o meno grado di chiarezza o precisione?
Lo stesso vale per il “travisamento del fatto”: o il decisore si dimostra sia stato tratto in inganno da cause esterne, oppure il dolo è dietro l’angolo.
E ogni volta che l’elemento soggettivo travalichi casi già di per sé vicinissimi al dolo, come quelli che la riforma qualifica a titolo di colpa grave, l’assicurazione non avrà alcun obbligo nei confronti dell’assicurato e del danneggiato.
Il terzo boomerang, allora, potrebbe essere questo: solo apparentemente la PA trarrebbe dall’assicurazione obbligatoria dell’amministratore o funzionario una relativa certezza di ristoro, anche di quel solo 30% circa del danno subìto. Le assicurazioni ovviamente agiranno quanto più possibile che il danno non sia da imputare all’assicurato o che esso sia dovuto non a colpa grave, ma a dolo: nel primo caso, la PA non otterrebbe alcun ristoro per il danno; nel secondo, non vi sarebbe l’operatività della polizza a garanzia del risarcimento.
Sembra proprio, alla luce di queste considerazioni, certamente fondate verso l’estensione della norma alle conseguenze estreme (che vanno necessariamente valutate ai fini dell’analisi delle possibilità di efficacia e tenuta delle leggi), che l’intero palco finisca solo per creare nuove opportunità solo per le assicurazioni, rivelandosi un doppio, triplo, quadruplo boomerang per i funzionari pubblici e la PA nel suo complesso.
[1] “È nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile. I contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008. In caso di violazione della presente disposizione, l’amministratore che pone in essere o che proroga il contratto di assicurazione e il beneficiario della copertura assicurativa sono tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo”.