È stato recentemente pubblicato il rapporto 2022 del Comitato scientifico per la valutazione dell’impatto delle riforme in materia di “capitale umano pubblico”, costituito con Decreto del Ministro per la Pubblica amministrazione.
Il Comitato ha il compito di monitorare, analizzare e valutare gli impatti delle riforme e degli investimenti relativi al capitale umano pubblico e riconducibili agli obiettivi individuati dalle milestones M1C1-56, M1C1-58, M1C1-59, del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR). Oltre a ciò, il Comitato valuta l’eventuale esigenza di ulteriori misure normative, amministrative e gestionali, per l’attuazione delle politiche previste dal PNRR.
A tal fine, il Comitato deve redigere, con cadenza annuale, un Rapporto di analisi e di valutazione sullo stato di implementazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza in Italia, in relazione agli obiettivi e ai traguardi connessi alle riforme del capitale umano pubblico. Il primo rapporto dedica 65 pagine su 73 a descrivere lo stato di partenza del pubblico impiego, prima dell’avvio delle riforme, a descrivere le riforme approvate e a contestualizzarle in una prospettiva europea e internazionale. Le restanti 8 pagine sono dedicate a fornire prime valutazioni e raccomandazioni conclusive sui seguenti aspetti: 1) valutazione della coerenza della riforma; 2) valutazione del metodo; 3) valutazione del merito; 4) valutazione del rischio del gap di implementazione.
Valutazioni e raccomandazioni
Il rapporto contiene una ricognizione degli interventi normativi che in quest’ultimo anno hanno interessato il rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche: i sistemi di programmazione, le procedure di reclutamento, la valorizzazione del personale.
Se il compito del rapporto era quello di valutare e, se non abbiamo capito male le finalità, di proporre interventi migliorativi del quadro normativo e attuativo delle riforme, anche con una attenzione critica ai paradossi rispetto ai quali gli operatori sono chiamati a trovare, solitariamente, soluzioni il più possibile ragionevoli, in un quadro di legalità, da una prima lettura sembra che, mentre l’aspetto ricognitivo è stato diffusamente sviluppato, il rapporto non coglie l’occasione di soffermarsi su aspetti che meriterebbero maggiori certezze e approfondimenti.
Su questo specifico punto viene spontaneo osservare come l’analisi di “alto livello” proposta è tutta orientata a tessere le lodi delle misure introdotte, senza entrare minimamente nel merito delle serie problematiche applicative che non possono essere ricondotte alla semplicistica affermazione che tutte le riforme possono avere “incidenti” di percorso e necessitano di essere metabolizzate, oppure che “l’ottimo è nemico del bene”. Si tratta, in verità, di avere certamente una prospettiva di sistema, ma con un occhio attento alle problematiche applicative che sono tante e rischiano di travolgere le parti migliori e, in alcuni casi, tanto attese.
La valutazione della coerenza degli interventi
Sulla valutazione di coerenza degli interventi normativi il rapporto conclude che “Non vi sono raccomandazioni specifiche relative a questo punto”.
Su questo aspetto viene soffermata l’attenzione sulla anacronistica lettura del modello concorsuale fatto dalle amministrazioni pubbliche e su altri aspetti che riguardano l’interessante area delle “elevate professionalità”, nonché il tema della difficoltà delle donne, nonostante diano un apporto maggioritario nel pubblico impiego, di accedere alla dirigenza amministrativa rispetto ai loro colleghi uomini.
In disparte il fatto che non è chiaro come le riforme di cui il rapporto tratta abbiano riflessi su quest’ultima criticità, ci si sarebbe aspettato una lettura critica dell’interpretazione che le parti del rinnovo contrattuale delle funzioni locali hanno dato dell’opportunità di prevedere una nuova area, che il rapporto chiama di “middle management”, che in effetti non ci sarà perché gli incarichi di elevata qualificazione ripropongono il vecchio schema degli incarichi di posizione organizzativa e nessuna nuova area di inquadramento, destinata ad ospitare le “elevate professionalità”, è prevista.
Sul tema della mobilità è certo interessante il percorso finalizzato a penalizzare gli istituti di mobilità provvisoria, ma non viene evidenziato che il tema deve fare i conti con una pluralità di amministrazioni pubbliche, alcune certamente più ambite, che rischia, se liberalizzata di generare gravi scoperture e carenze del quale l’assetto normativo non può non farsi carico. In questo ambito anche il tema dell’utilizzo distorto dei comandi e dei distacchi rischia di essere risolto, a regime, con un generalizzato passaggio nei ruoli delle amministrazioni presso cui si espleta la propria prestazione lavorativa.
La valorizzazione delle professionalità interne è un tema certamente di rilievo e sicuramente uno degli strumenti attraverso i quali le amministrazioni possono affrontare i propri fabbisogni di competenze, prima di tutto guardando all’interno; ma il rapporto non si spinge ad esaminare o a suggerire i presìdi utili ad evitare che le progressioni verticali tornino ad essere ciò che sono state qualche decennio fa, uno strumento di promuovificio interno.
La valutazione del metodo della riforma
Sul metodo della riforma, invece, il rapporto evidenzia che “molti degli interventi attuativi sono stati anticipati rispetto ai termini previsti (giugno 2023) dimostrando la volontà di radicare sin da subito il processo di riforma a livello dei singoli enti” e le contingenze “legate all’interruzione della legislatura non hanno influito sulla prosecuzione dei lavori”, anzi “ne hanno accelerato gli esiti, atteso che sono in avanzato stato di definizione tutti i provvedimenti attuativi da adottare entro la fine dell’anno” e conclude limitandosi a suggerire ad impegnare il Comitato che ha redatto il rapporto “attraverso il contributo dei suoi membri” “a raccogliere e analizzare casi di buone implementazioni della riforma presenti nei diversi enti, a partire dal mondo delle autonomie, al fine di sostenere la disseminazione dell’innovazione amministrativa dal basso” e invitando “il Dipartimento della Funzione Pubblica a predisporre un luogo virtuale, come il proprio sito, dove raccogliere il racconto di tali esperienze qualificanti”.
Sul punto specifico sarebbe stato il caso di soffermare l’attenzione su un tema che non viene mai abbastanza considerato: i tempi tecnici di attuazione della riforma e in modo particolare del PIAO.
Basti solo pensare che, inizialmente, l’art. 6 del D.L. n. 80/2021 prevedeva che entro l’8 agosto 2021 dovevano essere emanati i decreti attuativi che avrebbero consentito alle amministrazioni di impostare il lavoro per il 2022. Il termine è stato poi differito all’8 ottobre, poi successivamente al 31 marzo 2022 e, infine, al 30 giugno 2022.
A tal proposito il rapporto nulla dice sulla curiosa incongruenza che ha mantenuto, in generale, il termine di approvazione del PIAO 2022 al 30 giugno, nel mentre i regolamenti attuativi venivano adottati proprio il giorno in cui le amministrazioni avrebbe dovuto adottare il PIAO che, è bene ricordarlo, nel nostro ordinamento giuridico era inesistente fino alla adozione dei regolamenti attuativi, perché il principio di legalità, piaccia o non piaccia, questo impone.
Analogamente non viene rilevata la grave incongruenza che prevede che in sede di prima applicazione il termine di adozione del PIAO è differito a 120 giorni successivi all’approvazione del bilancio che, quindi, per gli enti locali, potrebbe coincidere con la fine del 2022. Su questo punto l’autorevole Comitato avrebbe ben potuto suggerire di differire definitivamente l’adozione al 2023 e chiedere ai livelli decisionali di superare l’ormai sistematico differimento del termine di approvazione del bilancio negli enti locali che, di fatto, rende la programmazione, inclusa quella che confluire nel PIAO, tutto tranne che una vera programmazione.
Il rapporto poi evidenzia come il rispetto delle autonomie locali abbia richiesto una ricerca “costante di un equilibrio tra standardizzazione degli strumenti e flessibilità degli stessi, tra velocità di adozione delle misure e concertazione delle misure stesse” e che “il ritmo incalzante delle misure adottate – ritmo imposto non solo dall’agenda PNRR, ma anche dalla volontà espressa del Governo – ha probabilmente talvolta spiazzato il mondo dell’amministrazione pubblica, storicamente abituata a tempi di incubazione delle riforme più lunghi, che certamente assicurano maggiore spazio al dibattito, ma che si sono tradotti in alcuni casi in un nulla di fatto”.
Ciò è sicuramente vero ma vi sono alcuni aspetti sui quali sarebbe stato opportuno conoscere le valutazioni del Comitato e, quindi, anche dei suggerimenti:
- l’irrisolto legame del PIAO con la programmazione pluriennale, che lascia intatti i contenuti del Documento Unico di Programmazione così come perimetrato dai principi contabili applicati alla programmazione, che non sono stati minimamente toccati dal nuovo impianto normativo;
- i paradossi del PIAO semplificato, che da un lato esclude alcune sezioni e dall’altro, lasciando intatte le discipline di settore, impone alle amministrazioni o di completarle o di approvare documenti di programmazione ulteriori a completamento del PIAO;
- i paradossi delle discipline di settore che rimangono intatte e rispetto alle quali è difficile trovare nel PIAO-Tipo, approvato con il Decreto n. 132 del 30.6.2022, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 7 settembre scorso, delle risposte. Si pensi al principio secondo il quale le amministrazioni devono misurare e valutare la performance a livello di ente, di unità organizzative e a livello individuale;
- il mantenere immutate le discipline di settore implica che, pur se gli enti territoriali possono differire, a regime, di 30 giorni, dall’approvazione del bilancio, l’adozione del PIAO, non viene data una risposta alla previsione condensata nell’art. 5, comma 1-ter del DLgs. 150/2009 secondo la quale il differimento del termine di approvazione del bilancio impone alle amministrazioni di definire comunque gli obiettivi specifici di performance che lo stesso art. 5, comma 01, lettera b) considera quelli contenuti nel Piano della performance. Allora se da un lato è differito il termine di adozione del PIAO dall’altro occorre comunque approvarne uno stralcio (?) affinché gli obiettivi specifici di performance, funzionali a misura le performance ai tre livelli di cui al punto precedente, vengano definiti e assegnati.
Si potrebbe continuare con innumerevoli ulteriori esempi, ma qui preme rilevare che gli organismi preposti, anche di tipo consultivo, sarebbe utile che si interessassero anche di queste problematiche che riguardano l’operatività delle amministrazioni.
La valutazione del merito della riforma
Relativamente al merito della riforma, il rapporto prende atto positivamente della conclusione della milestone M1C1-56 del PNRR che prevedeva l’adozione della legislazione attuativa del DL n. 80/2021. In questo le indicazioni del Comitato sono funzionali esclusivamente sulle misure di monitoraggio e comparazione dei risultati ma non si sofferma sulle problematiche applicative che, pur presenti e abbastanza conosciute, non vengono affrontate al fine di intercettarle preventivamente. Il confronto con gli operatori sarebbe utile; e non solo con quelli lungimiranti che la programmazione integrata già la praticavano e non avevano bisogno del PIAO per realizzarla.
Sono rinvenibili spunti nell’ultima parte del rapporto, laddove viene trattato il tema dell’“implementation gap”. Emerge dal rapporto l’esigenza di accompagnamento alla gestione del cambiamento per gli enti, che le risorse disponibili la rendono concretamente realizzabile e che costituisce un punto di forza dell’attuazione delle riforme PNRR.
Ma, ancora una volta, il tema della difficoltà delle nuove disposizioni normative a “tradursi in tempi rapidi in un cambiamento delle pratiche diffuse” risiede, secondo il rapporto, anche nel debole follow up sul processo che le norme abilitano, che certamente è vero ma non considera adeguatamente gli aspetti che rendono problematica l’attuazione delle riforme di semplificazione: le incoerenze del dettato normativo, la semplificazione che non riduce i filoni programmatori ma li mantiene intonsi, e l’impatto organizzativo per il quale, il Comitato, nel rinviare alle azioni di accompagnamento finanziate con il PNRR, formula suggerimenti che riguardano ancora il processo attuativo (le cose ancora da fare, “senza battute d’arresto nel processo di avvicendamento al governo”) e non la qualità e i contenuti, che dovrebbero veramente semplificare, che tale processo mette a disposizione delle amministrazioni.