Il ruolo degli organismi di valutazione riguarda anche gli istituti premiali, tra i quali rientrano le progressioni orizzontali e verticali – 1^ parte

Il ruolo degli organismi di valutazione è spesso, erroneamente, ristretto all’ambito della valutazione della performance individuale ovvero alla formulazione delle proposte di valutazione dei dirigenti di vertice delle amministrazioni. A ben vedere il perimetro di operatività è molto più ampio e riguarda il presidio del ciclo della performance, l’adempimento degli obblighi di trasparenza, l’attuazione delle misure di prevenzione della corruzione, con compiti complementari ai soggetti che istituzionalmente operano in questi processi.

Con questo contributo prosegue l’esame, che continuerà con successivi interventi, finalizzato a definire l’azione degli organismi di valutazione in termini proattivi, rispetto ad ambiti che, erroneamente, vengono spesso considerati al di fuori del loro perimetro di operatività (istituti premiali) o che mirano a “confinarne” l’operatività al ristretto ambito della valutazione individuale. 

Capita spesso che alle amministrazioni arrivano risposte negative dagli organismi di valutazione del tipo “l’organo non è competente” oppure “non possiamo entrare nel merito delle scelte dell’amministrazione”.

Se è vero che l’amministrazione deve avere uno spazio di autonomia che non ammette interferenze, è anche vero che il ruolo degli organismi di valutazione è finalizzato a prevenire, laddove possibile, le patologie dei processi valutativi e dei connessi istituti premiali, le difficoltà applicative, i vuoti delle discipline interne. Si pensi al parere preventivo e vincolante degli organismi di valutazione sulle modifiche al sistema di misurazione e valutazione della performance.

L’azione preventiva è finalizzata ad intercettare le anomalie del sistema in termini di mancata o impropria attuazione delle norme di principio, per evitare che i processi valutativi siano o depotenziati o incapaci di svolgere il proprio compito. L’intervento in questa fase, permeato dalla vincolatività del parere per l’Amministrazione, ha anche la funzione di responsabilizzare gli organismi di valutazione che non possono invocare, ex post (per esempio in sede di validazione della Relazione sulla performance), la mancata attuazione delle disposizioni di principio se non hanno svolto attivamente il proprio ruolo; infatti, se è vero che il parere deve essere reso quando l’Amministrazione intende operare delle modifiche al sistema, è anche vero che l’organismo di valutazione, nella sua azione di presidio, deve fornire all’Amministrazione, nelle sedi opportune, indicazioni su eventuali criticità per spingerla ad intervenire addirittura con opportune prescrizioni.

La sede naturale in cui queste criticità devono essere formulate è la relazione annuale sul funzionamento del sistema di valutazione nell’ambito della quale vanno anche indicati i possibili interventi, fermo restando che l’Amministrazione si assumerà la responsabilità di intervenire.

La ratio dell’intervento preventivo dell’OIV risiede nell’esigenza di evitare che il mancato adeguamento ai principi del D.Lgs. 150/2009 sia rilevato in una fase in cui gli effetti non sono più sanabili, con l’effetto di travolgere definitivamente la possibilità di una corretta chiusura del ciclo valutativo e, quindi, determinare l’impossibilità di erogazione degli istituti di natura incentivante e ogni altro istituto per i quali gli esiti valutativi siano rilevanti (attribuzione di posizioni economiche orizzontali, progressioni verticali, conferimento incarichi di responsabilità, conferimento incarichi dirigenziali).

Gli istituti premiali e gli organismi di valutazione

In quel tentativo di cui si è detto all’inizio di questo contributo di ridurre impropriamente il ruolo degli organismi di valutazione alla formulazione della proposta di valutazione dei dirigenti di vertice e alla validazione della relazione sulla performance, sfugge spesso che vi sono alcune disposizioni che lo ampliano al tema degli istituti premiali.

Prendiamo, per esempio, il comma 4, lettera d), dell’art. 14 del D.Lgs. 150/2009 laddove tra i compiti degli OIV viene riportato quello di garantire “la  correttezza  dei  processi  di  misurazione  e valutazione  con   particolare   riferimento   alla   significativa differenziazione dei giudizi di cui all’articolo 9, comma 1,  lettera d), nonché dell’utilizzo dei premi di cui al Titolo III,  secondo quanto  previsto  dal  presente  decreto,  dai  contratti  collettivi nazionali,  dai  contratti  integrativi,  dai   regolamenti   interni all’amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità”.

In questa previsione entrano in gioco tre elementi fondamentali:

1. la correttezza dei processi di misurazione e valutazione deve essere costantemente presidiata in tutte le fasi in cui si sviluppa il ciclo valutativo;
2. va posta particolare attenzione ai meccanismi che effettivamente consentano una significativa differenziazione delle valutazioni e ciò anche con riferimento ai riflessi che tale differenziazione ha sulla valutazione individuale del personale dirigente. Va rilevato che ciò non è un tema che riguardi solo la fase di formulazione delle proposte di valutazione ma riguarda l’impostazione del Sistema di misurazione e valutazione.
3. La correttezza dei processi va presidiata anche con riferimento all’utilizzo degli istituti premiali disciplinati dal titolo III del decreto.
4. Tutto ciò deve essere fatto tenendo conto dei principi del Decreto, dei contratti collettivi nazionali, dei contratti integrativi e della normativa interna delle singole amministrazioni.

Se la correttezza dei processi di valutazione deve essere presidiata anche con riferimento all’utilizzo degli istituti premiali di cui al titolo III, può essere utile fare un approfondimento su questi istituti premiali, che ci consentirà di “scoprire” delle cose interessanti.

Il titolo III del D.Lgs. 150/2009 prima di disciplinare gli istituti premiali enuncia  un principio cui deve necessariamente ispirarsi l’azione di presidio degli organismi di valutazione, comunque denominati atteso che trattasi di una norma di principio applicabile a tutte le amministrazioni; tale principio vieta “la distribuzione in maniera indifferenziata o sulla base  di  automatismi di incentivi e premi collegati alla performance in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati ai sensi del presente decreto” (art. 18). Tale divieto, del quale gli organismi di valutazione sono il principale presidio interno alle amministrazioni, concerne tutti gli istituti premiali elencati nel citato titolo III, tra i quali troviamo nell’elenco riportato all’art. 20: le progressioni economiche, di cui all’articolo 23; le progressioni di carriera, di cui all’articolo 24; l’attribuzione di incarichi e responsabilità, di cui all’articolo 25.

Si tratta di istituti premiali la cui disciplina è rinvenibile in parte nella contrattazione collettiva, nazionale e integrativa (progressioni economiche e incarichi di responsabilità), e in parte direttamente nella legge (progressioni verticali).

Se esaminiamo nel dettaglio tali istituti notiamo come il ruolo degli organismi di valutazione sia cruciale nel presidio della correttezza del loro utilizzo che investe anche i sistemi di misurazione valutazione e la disciplina degli istituti premiali. E notiamo, inoltre, che tutte le disposizioni richiamate costituiscono disposizioni di principio cui tutte le amministrazioni, per effetto del richiamo contenuto nel successivo art. 31, devono adeguare i propri ordinamenti, inclusi il sistema di misurazione e valutazione della performance, adottati in base all’art. 7 sul quale gli organismi di valutazione sono chiamati ad esprimere il proprio parere vincolante, e la regolamentazione delle progressioni verticali.

Inoltre le medesime disposizioni “hanno carattere imperativo, non possono essere derogate  dalla  contrattazione collettiva e sono inserite di diritto nei  contratti  collettivi  ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339  e  1419,  secondo  comma,  del  codice  civile”, per cui non sono consentite disposizioni contrattuali che le violassero.

Infine si tratta di disposizioni che in buona parte sono “norme di diretta attuazione dell’articolo 97 della Costituzione e costituiscono principi generali dell’ordinamento  ai  quali si adeguano le regioni e gli enti locali” (art. 74).

Considerato il quadro normativo appena esposto, il posizionamento degli organismi di valutazione e la preminenza delle norme richiamate rispetto al ruolo della contrattazione collettiva, andiamo ad analizzare le singole disposizioni concernenti gli istituti premiali, tenendo presente che  anche l’art. 3, nell’indicare i principi generali del decreto, sottolinea che l’attuazione del titolo II (che disciplina il ciclo di gestione della performance) costituisce condizione necessaria per l’erogazione di premi e componenti del trattamento retributivo legato alla performance e “rileva ai fini del riconoscimento della progressioni economiche, dell’attribuzione di incarichi di responsabilità, nonché del conferimento di incarichi dirigenziali”.

Le progressioni orizzontali

Dall’art. 23 del D.Lgs. 150/2009 si evince la natura selettiva delle progressioni orizzontali che nel recente CCNL 16.11.2022 si concretizzano con un numero massimo di incrementi retributivi, a titolo di differenziale, di importo fisso riconoscibili nel corso della vita lavorativa in ciascuna area di inquadramento.

Alla contrattazione collettiva non è consentivo di sovvertire il principio della selettività, cui la stessa disposizione connette l’attribuzione “ad un numero limitato di dipendenti”, con previsioni che non abbiano tali caratteristiche o addirittura che si presentino come un riconoscimento indifferenziato.

Poiché si tratta di un presidio, quello della distribuzione degli istituti premiali, affidato agli organismi di valutazione, questi ultimi hanno il dovere di segnalare applicazioni improprie finalizzate ad eludere le disposizioni di principio inderogabili.

Il secondo comma dell’art. 23 introduce un ulteriore elemento, oggetto di presidio in termini della correttezza dell’applicazione dell’istituto premiale, che impone che l’attribuzione selettiva debba tenere conto delle competenze professionali e dei risultati rilevati dal sistema di valutazione della performance.

Le progressioni verticali

Nel successivo art. 24, che disciplina le progressioni di carriera, il riferimento all’art. 52, comma 1-bis del D.Lgs. 165/2001 perimetra con estrema chiarezza l’ambito di operatività.

A tal proposito entra in gioco il tema della riserva di legge della materia degli accessi alle amministrazioni pubbliche, che la letteratura sull’argomento non considera adeguatamente nel momento in cui assegna alla contrattazione una possibilità di intervento che, in verità, non dovrebbe essere consentita.

Il punto cruciale, sul quale la stessa ARAN ha fornito interpretazioni non convincenti con riferimento alle progressioni verticali cosiddette “derogatorie” (disciplinate “solo” dal CCNL 16.11.2022 e per le quali si fatica a trovare un convincente ancoraggio normativo), riguarda la previsione di una “riserva non  superiore  al cinquanta per cento a favore  del  personale  interno”  che, pertanto, a parere di chi scrive non può che riguardare ogni tipologia di progressione verticale, trattandosi di una disposizione di principio inderogabile e applicabile a tutte le amministrazioni pubbliche.

Anche per le progressioni verticali viene previsto un importante elemento, che deve essere oggetto di presidio rispetto alla correttezza dell’applicazione dell’istituto premiale, e cioè il fatto che deve trattarsi di uno strumento per “riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti” che comunque devono essere quelle effettivamente utili alle “specifiche esigenze delle amministrazioni”. 

Gli incarichi di responsabilità

L’art. 25 del D.Lgs. 150/2009 nel configurare l’assegnazione di incarichi e responsabilità, tutte senza distinzioni, come un istituto premiale, richiede che la “professionalità sviluppata e attestata dal sistema di misurazione e valutazione” debba costituire un “criterio per l’assegnazione di incarichi e responsabilità secondo criteri oggettivi e pubblici”.

Due sono gli elementi che sicuramente interessano il ruolo degli organismi di valutazione:

1) i sistemi di misurazione e valutazione della performance devono essere in grado di intercettare lo sviluppo professionale del personale e ciò richiede una adeguata declaratoria di dettaglio di quello che lo schema valutativo definito dall’art. 9 del D.Lgs. 150/2009 definisce “comportamenti e competenze professionali” e che sono parte integrante della valutazione della performance individuale;

2) tra i criteri da considerare per l’assegnazione di incarichi e responsabilità deve avere una posizione imprescindibile tale elemento valutativo.

Fine prima parte.