La recente sentenza del Tar Salerno, n. 228/2026 – già oggetto di commenti nella rivista – che afferma, sintetizzando, che con la legge di gara si possano assegnare la responsabile di fase dell’affidamento i poteri/prerogative del RUP e, nel caso di specie, il potere di poter escludere dalla gara (esclusivo del RUP) rischia di fornire elementi (almeno) fuorvianti.
Si è già detto che la sentenza, pur autorevole, non è condivisibile e, del resto, la posizione sul tema risulta consolidata per le precisazioni espresse dal Consiglio di Stato come si dirà più avanti.
Un modello organizzativo per l’attività contrattuale (ma cosa vuol dire?)
L’equivoco, e quindi l’ammissibilità della tesi secondo cui il responsabile di fase sia una sorta di RUP di fasi specifiche (che peraltro significa essere responsabili di procedimento), è determinato dalla infelicissima formulazione del comma 4 dell’articolo 15 del codice.
Secondo la disposizione in argomento, come notissimo, “Ferma restando l’unicità del RUP, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono individuare modelli organizzativi, i quali prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP”.
Il problema nasce, a parere di chi scrive, dall’inciso secondo cui le stazioni appaltanti possono individuare “modelli organizzativi” in cui innestare i responsabili di fase.
Ci sarebbe da chiedersi per quale ragione occorra adottare un “modello organizzativo” (poi ancora, oltre a cosa voglia dire, c’è da chiedersi come si può fare etc etc).
Che bisogno c’è di prevedere un modello organizzativo per consentire al RUP di avere (non di nominare salvo che coincida con il responsabile del servizio) – qualora ovviamente l’organico della stazione appaltante lo consenta -, un collaboratore/responsabile di procedimento visto che in questo senso dispone già la legge 241/90 che, a ben valutare, non richiede nessun modello organizzativo per avere i responsabili di procedimento.
Lo schema di articolo
Si è già evidenziato, in più di una circostanza, che la disposizione suggerita dagli estensori del codice era sicuramente da preferire.
Nel testo originario si prevedeva in fatti che “Ferma restando l’unicità del RUP e se il RUP lo richiede, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, ciascuno secondo il proprio ordinamento, nominano un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP”.
Sul testo appena riportato occorre evidenziare alcuni aspetti:
- in primo luogo non viene richiamato nessun modello (visto che è inutile/superfluo);
- la decisione di poter avere un o due collaboratori risultava rimessa al RUP (“se il RUP lo richiede”);
- era perfettamente chiaro – e non si può non sottolineare la consapevolezza – che il RUP, se non ha poteri dirigenziali e non coincide con il responsabile del servizio non può nominare il responsabile del procedimento (del resto in questo senso già la legge 241/90;
- non v’è dubbio che la previsione configura le due figure come collaboratori che devono essere coordinati dal RUP (non hanno nessun’autonomia neanche qualora dovessero acquisire il CIG come accade per il responsabile della fase di affidamento).
- la previsione, non si può negare, fotografa ciò che accade oggi nelle stazioni appaltanti/enti concedenti che dispongono di organico e possono nominare il responsabile di fase (da notare che questa dinamica costituisce la prassi nelle stazioni appaltanti/enti concedenti senza qualificazione che non possono avere un RUP come più volte ha spiegato l’ANAC).
Perché la necessità di un modello organizzativo?
La modifica, sembrerebbe, (e quindi il richiamo ad un modello organizzativo ad hoc) si sarebbe resa necessaria per rimettere il potere di nomina dei responsabili di fase direttamente alla stazione appaltante. In pratica, dalla disposizione poteva palesarsi una sorta di potere decisorio del RUP che, con la modifica è stato ridimensionato/azzerato.
Il tutto si è determinato per i rilievi (anche dell’autorità anticorruzione) sul pericolo di considerare il responsabile di fase come una sorta di doppione del responsabile unico del progetto e quindi una sorta di totale irresponsabilità nell’azione amministrativa contrattuale.
La disposizione, in realtà, era ed è ben chiara che il Responsabile unico del progetto è unico e non ha doppioni.
L’innesto di un preteso modello organizzativo ha generato ulteriori problematiche legate alla “tesi” che attraverso l’organizzazione interna (n questo senso già legislazione regionale ma, prontamente, ridimensionata dal Consiglio di Stato, sez. V, n. 7065/2025) si possano rimodulare le prerogative.
Per intendersi, l’allegato I.2 prevede con gli artt. 6/8 i compiti del RUP, comuni, fase affidamento e fase esecuzione. Se viene individuato un responsabile di fase per l’affidamento ecco che l’articolo 7 si applicherebbe ergo individuerebbe i compiti del responsabile di fase.
In pratica, visto che l’articolo 7 assegna il provvedimento di esclusione alla competenza del RUP (nella lettera d) come noto si legge che il RUP “dispone le esclusioni dalle gare”) ecco che l’innesto di un responsabile di fase dell’affidamento acquisirebbe questa prerogativa.
Ovviamente non è così.
Non solo non è così ma – come emerge in sostanza dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 7065/2025 -, l’eventuale modello organizzativo adottato o previsto, ad esempio, in leggi regionali che estromettessero i RUP dalle decisioni ergo dal potere decisorio non sono corrette visto il chiaro dettato normativo.
D’altra parte appare singolare anche l’affermazione secondo cui, l’art.7 prevede un potere di esclusione del RUP ma non nega che altri lo possano adottare.
Ma cosa vuole dire?. È inimmaginabile avere apparati/impianti normativi così chirurgici ma, soprattutto, non avrebbe senso.
La questione delle delega al responsabile di fase
La necessità di legittimare organizzazioni di questo tipo, di avere in pratica non un unico RUP ma diversi RUP nell’ambito della realizzazione “del progetto”, spinge alcuni a ritenere possibile che sia la prerogativa in commento (dell’esclusione) sia altre, possano essere delegate dal RUP.
I riferimenti normativi richiamati, ad esempio, sono le previsioni contente nell’articolo 5 della legge 241/90 in particolare al comma 1.
Nel comma 1 si legge che “Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o altro dipendente addetto all’unità la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale”.
L’utilizzabilità di questa previsione per legittimare un potere decisorio del responsabile di fase viene sconfessata dallo stesso Consiglio di Stato – come più volte ricordato con il parere 1463/2024 sullo schema di decreto correttivo -, che ha suggerito il testo sulle “deleghe” immaginato dal legislatore (che pensava, esattamente, di poter gestire il responsabile di fase come un doppione di RUP per fasi con un ritorno alla logica del RUP responsabile del procedimento).
Il testo suggerito, a sommesso avviso condivisibilmente, contenuto nel comma 1 dell’articolo 2 dell’allegato I.2 dice chiaramente che la delega del RUP (in realtà non si tratta di delega, ma semplicemente di assegnazione di compiti/organizzazione del lavoro) può avere ad oggetto solo lo “svolgimento di mere operazioni esecutive, esclusa ogni attività di verifica e di valutazione”.
Per comprendersi, il responsabile di fase – proprio perché è un semplice responsabile di procedimento come si spiega, come già detto in altre circostanze, nel parere n. 1463/2024 -, non decide ma “semplicemente” propone (al RUP).
Suggerisce una possibilità di azione con verbali, relazioni (o direttamente redigendo la proposta del provvedimento) ma non lo adotta né può adottarlo (neppure se scritto nella legge di gara).
Nientemeno che il compito del responsabile del procedimento declinato nella legge 241/90 (art. 6).
Stesso ragionamento, anzi anche in misura più ampia e significativa, si può fare in relazione ad altro potere di delega, ad esempio, disciplinato nell’articolo 17.
Nel caso di specie, pare a chi scrive, irrilevante visto che il dirigente, molto probabilmente, andrà a nominare/individuare un RUP che per legge (per codice dei contratti) ha la prerogativa in commento e in generale le prerogative decisorie (pertanto non ha necessità di deleghe di questo tipo).