Lo schema di codice introduce delle nuove disposizioni, tra gli altri, sul RUP segnando, molto probabilmente, quel passaggio (almeno nella forma) a “responsabile unico del progetto” (senza usare, condivisibilmente, l’anglofono “project manager”) di ispirazione comunitaria (direttive UE 14/2024 come si vedrà più avanti) ed oggetto di considerazione da parte della stessa autorità anticorruzione.In particolare con il primigenio schema di linee guida n. 3 (dedicate, appunto, alla nomina, requisiti e compiti del responsabile unico del procedimento).
A tal proposito, ad esempio, nel paragrafo n. 42 della Direttiva 24/2014 si legge che “se del caso, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero essere incoraggiate a nominare un responsabile di pro-
getto per assicurare una buona cooperazione tra gli operatori economici e l’amministrazione aggiudicatrice durante la procedura di aggiudicazione”.
Del resto, poi, anche durante la consultazione pubblica sul primo schema di linee guida n. 3 – da più parti -, si è evidenziata l’esigenza di (maggiormente) professionalizzare il RUP valorizzandone la figura.
Anche in questo caso, ad esempio si legge già nelle premesse – di ANAC al documento che rendeva pubblico le risultanze del dibattito – che “L’A.N.AC. nell’emanare le relative linee guida si prefigge lo scopo di valorizzare la figura del RUP, in modo da esaltarne il ruolo di Project Manager, enfatizzando le competenze di pianificazione e gestione dello sviluppo di specifici progetti, anche attraverso il coordinamento di tutte le risorse a disposizione, e gli interventi finalizzati ad assicurare l’unitarietà dell’intervento, il raggiungimento degli obiettivi nei tempi e nei costi previsti, la qualità della prestazione e il controllo dei rischi”.
Di questo intento si dava conto nella relazione tecnica che accompagnano la prima stesura delle linee guida n. 3 con la constatazione che si è “scelto, (…) di enfatizzare il ruolo di Project Manager ricoperto dal RUP nel procedimento di affidamento dei contratti pubblici, evidenziando le sue competenze di pianificazione, programmazione, gestione, monitoraggio e controllo”. Con una conseguente formazione (tipo e durata) rimessa alla stessa stazione appaltante in modo da “garantire quanto più possibile la corrispondenza tra i requisiti professionali del RUP e la specifica natura dell’intervento da realizzare”.
Le linee guida ANAC n. 3
La prima stesura del documento (da non dimenticare che il Consiglio di Stato ha definito le linee guida n. 3 un documento vincolante sostanziando un complesso “di disposizioni integrative della fonte primaria, in materia di status (requisiti di professionalità) e di competenze di un organo amministrativo”) effettivamente rispettava l’intento iniziale.
Si legge, infatti, nelle linee guida in parola che “In ogni caso, a decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all’art. 38 del Codice, a prescindere dall’importo del contratto, per i lavori particolarmente complessi, secondo la definizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. oo) del Codice, il RUP dovrà possedere, oltre ai requisiti di cui alla lettera c), la qualifica di Project Manager, essendo necessario enfatizzare le competenze di pianificazione e gestione dello sviluppo di specifici progetti, anche attraverso il coordinamento di tutte le risorse a disposizione, e gli interventi finalizzati ad assicurare l’unitarietà dell’intervento, il raggiungimento degli obiettivi nei tempi e nei costi previsti, la qualità della prestazione e il controllo dei rischi”.
Da notare, e ciò è davvero singolare, che ancora oggi il Paese non dispone di un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e che, inoltre, le linee guida – sulla qualificazione -, di recente elaborate dall’autorità anticorruzione sono destinate ad essere superate da uno specifico allegato (cosi nel nuovo schema di codice) e quindi da un complesso di norme statali: la decisione del legislatore è di avocare a sé la questione della qualificazione.
La questione di un RUP già project manager, però, viene subito abbandonata nella successiva stesura delle linee guida (del 2017).
La “resa” dell’ANAC viene espressa fin dalla relazione tecnica che accompagna la nuova versione in cui si legge che “al punto 4.3 è stata modificata la previsione che richiedeva la qualifica di project manager, sostituendola con la richiesta di adeguata formazione in materia e prevedendo che le stazioni appaltanti qualificate – che intendano fare affidamenti dotati di particolare complessità – organizzino, nell’ambito della formazione obbligatoria del personale, percorsi rivolti ai RUP e finalizzati all’acquisizione di competenze in materia di p.m. con particolare riferimento alle attività di pianificazione, gestione e controllo dei progetti, nonché all’uso delle tecnologie e degli strumenti informatici. Si è inteso, in tal modo, adottare una soluzione che consenta di conservare una stretta aderenza al dato normativo e di rispettare l’ambito della delega conferita all’Autorità e il divieto di gold plating. L’Autorità non ha ritenuto di poter accogliere le istanze provenienti da alcuni organismi di formazione e associazioni professionali volte ad introdurre la previsione dell’obbligo del RUP di dimostrare un’adeguata competenza conseguita attraverso percorsi formativi conformi alle norme tecniche UNI oppure una qualificazione in materia di project management, ritenendo che tali previsioni possano essere legittimamente introdotte soltanto da una norma primaria”.
Per proseguire con un “come avvenuto per i lavori, è stato specificato che per gli appalti che richiedano necessariamente valutazioni e competenze altamente specialistiche, il RUP dovrà possedere adeguata formazione in materia di project management”.
Un passaggio, si direbbe, al ribasso, dalla qualifica di project alla esigenza di assicurare (almeno) una formazione specialistica.
Il Responsabile di progetto nello schema di codice
Nello schema di codice, come anticipato, senza ricorrere ad espressioni anglofone, il responsabile unico di procedimento viene configurato come responsabile unico del progetto (continuando, nell’intero schema, a mantenere però l’acronimo RUP che, evidentemente, non coincide con il predetto nuovo nomen) .
Pare a chi scrive, ma si tratta di una prima lettura, che al mutamento del nomen del RUP non sembra accompagnarsi un diverso approccio sostanziale (in termini di responsabile di progetto), ma piuttosto una sorta di constatazione che i compiti/funzioni della figura riguardano una attività complessa che coinvolge le quattro macro fasi del procedimento amministrativo ovvero la programmazione, la progettazione, la fase pubblicistica dell’affidamento, l’esecuzione del contratto.
Maggior “sostanza” a titolo esemplificativo, si legge nella legge regionale della Sardegna, in tema di appalti in cui la “virata” verso una nuova configurazione giuridica del RUP è chiarissima (e non a caso, il richiamo a “responsabile del progetto” ricorre in almeno 54 occasioni).
Nel provvedimento isolano, in parola, è chiaro che l’intervento che si tende realizzare con l’appalto costituisce un autentico “complesso” di compiti/atti, che ben risultano sintetizzati in un progetto (complesso).
Non si possono, ad esempio, non leggere le implicazioni manageriali nel primo e secondo comma dell’articolo 35 della legge regionale. Nel primo comma si precisa che “Il responsabile di progetto costituisce il centro unitario per l’esercizio delle funzioni di pianificazione e controllo dei processi nell’ambito di un intervento e di misurazione e monitoraggio delle performance, anche attraverso il controllo, in ciascuna fase di attuazione dell’intervento, sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi”. Non meno importante la chiosa del secondo comma in cui si puntualizza che “Il responsabile di progetto, in relazione all’intervento, individua preventivamente le modalità organizzative e gestionali per svolgere un controllo effettivo sull’esecuzione delle prestazioni”.
Nello schema di codice tali incisive affermazioni sembrano mancare (visto anche che, come detto, si ribadisce continuamente l’acronimo RUP con le funzioni tradizionali sia pur con importanti novità). Uno spunto verso una lettura del RUP come figura ultra professionalizzata, forse lo si può rinvenire nella ribadita necessità di formazione del personale coinvolto nell’appalto. Formazione, tra l’altro, anche come fattore in grado di ingenerare fiducia nei confronti degli interlocutori interessati agli appalti.
Si pensi, in particolare, alla precisazione contenuta nel comma 4 (art. 2 rubricato, in modo impegnativo, “Principio della fiducia”) in cui si legge che “Per promuovere la fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano azioni (…) per rafforzare e dare valore alle capacità professionali dei dipendenti, compresi i programmi di formazione di cui all’articolo 15, comma 7”.
Norma quest’ultima citata, assolutamente condivisibile, in cui si legge che “Contestualmente all’adozione del programma degli acquisiti di beni e servizi e del programma dei lavori pubblici di cui all’articolo 37, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano il connesso piano di formazione specialistica per il proprio personale. Le attività formative del piano sono considerate per la valutazione delle prestazioni dei dipendenti e per le progressioni economiche e di carriera secondo le modalità indicate dalla contrattazione collettiva”.
La disposizione
Come si anticipava, nella premessa, una delle novità di maggior rilievo – che si legge nel primo comma dell’articolo 15 -, è quella che registra il passaggio ad un concetto (almeno nella forma) più ampio e maggiormente appropriato per una figura che assurge ad essere il “dominus” del procedimento ovvero la ricostruzione della figura del RUP in termini di responsabile unico di progetto.
In cui il progetto è, semplificando, l’intervento da realizzare. La precisazione, pur solo formale (almeno per chi scrive), contenuta nella norma ha comunque svariate implicazioni. Segnala, a sommesso parere, il distacco della figura in parola rispetto al, si direbbe, fisiologico/ordinario/naturale responsabile del procedimento ex lege 241/90.
Nel momento in cui si parla di responsabile unico di progetto si rende, evidentemente, l’idea che si sta trattando di una responsabilità diversa, maggiormente complessa che presenza immediatamente anche un “debito” di maggiore competenza e professionalità.
Non a caso, si potrebbe dire, il nuovo contratto collettivo Enti locali, siglato il 16 novembre prevede (art. 84) che tra le specifiche responsabilità (remunerate con una indennità specifica) possa configurato anche il RUP e non anche (tradizionalmente e costantemente ribadito dall’ARAN) un “semplice” responsabile di procedimento ex lege 241/90.
Una rinnovata configurazione in questo modo (non ricorrendo a sottolineature “anglofone”) chiarisce l’intensità della responsabilità palesando la complessità del procedimento che, troppo spesso, è stato identificato con la sola fase pubblicistica della gara e che, invece, coinvolge la ben più articolate fasi di programmazione/organizzazione e non irrilevanti complicazioni nell’esecuzione del contratto. In cui, pur con collaboratori vari, il RUP svolge comunque un ruolo determinante in tema di controlli/verifiche e adempimenti contabili (si pensi, soprattutto ora, alle delicate implicazioni in tema di rendicontazione di appalti PNRR/PNC).
Una configurazione in termini di un responsabile di progetto piuttosto che di responsabile di procedimento pare anche maggiormente appropriata con la nuova previsione (comma 4) sulla possibilità della nomina di responsabili di fase che, evidentemente, implica una responsabilità di coordinamento qualora lo stesso responsabile di progetto ne richieda la nomina.
Testualmente il comma prevede che “Ferma restando l’unicità del RUP e se il RUP lo richiede, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, ciascuno secondo il proprio ordinamento, nominano, un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP”.
Come annotato in altre circostanze, si deve ritenere che la possibilità di nomina specifici responsabili di fase operi a prescindere dall’esistenza di una norma giuridica e rende, altresì, bene il fatto che la responsabilità di progetto, in realtà, sia correlato ad un autentico “ufficio” in cui possono operare, oltre il soggetto chiamato a coordinare i responsabili richiesti e nominati anche altri soggetti a cui potranno essere assegnati “segmenti” del procedimento complesso.
La condizione che pone la norma, evidentemente (come già da precisazione della Corte Costituzionale n. 166/2019) è che la nomina di responsabili di fase non venga interpretata (come anche accade in certa pratica operativa) come diretta a scindere realmente il procedimento e, di conseguenze, (sia consentito) a “scaricare” responsabilità che rimangono in capo al RUP.
Deve essere chiaramente inteso, quindi, che è sicuramente consentito (a prescindere dall’esistenza di una norma giuridica) disarticolare il procedimento amministrativo ma non anche “scorporare” le responsabilità che rimangono, per quanto attiene appunto alla realizzazione del progetto, in capo al RUP.
I responsabili di fase, pertanto, altro non sono che responsabili di procedimento con una responsabilità di tipo interno il cui lavoro/istruttoria deve essere fatta propria dal responsabile unico di progetto.
Il rapporto tra RUP (responsabile di progetto) e responsabili di fase (richiesti dal primo), a ben valutare, non genera probabilmente neppure quel rapporto gerarchico che insiste, comunque tra responsabile del servizio e RUP, visto che i responsabili di fase, molto probabilmente, apparteranno alla stessa categoria. I responsabili di fase, in sostanza, rappresentano l’organico che può essere assegnato al RUP, in caso di manifestate e concrete esigenze, a comporre quindi un autentico ufficio di cui possono far parte anche altri soggetti, evidentemente, con specifiche esperienze ed utili nella realizzazione del “progetto” contrattuale.