Nella vicenda trattata dal Tar Liguria, sez. I, sentenza n. 944/2025 ritorna la questione della “frammentazione delle funzioni del RUP” tra i responsabili di fase che merita un approfondimento di tipo pratico/operativo (anche per sgombrare il “campo” da pericolosi equivoci/fraintendimenti).
Il caso affrontato dal giudice è piuttosto frequente ed ha riguardato l’appalto delegato da una stazione appaltante senza qualificazione ad una stazione appaltante, evidentemente, qualificata.
Quest’ultima procedeva con la nomina di un responsabile di fase dell’affidamento (mentre avrebbe dovuto procedere con la nomina del RUP), la stazione appaltante non qualificata che, invece ai sensi del comma 13 dell’art. 62 avrebbe dovuto nominare un responsabile di procedimento (ovvero il responsabile di fase) procede, invece, con la nomina impropria del RUP.
Nessun problema, semplificando, visto che in realtà – puntualizza il giudice – nonostante i riferimenti impropri , il dirigente della stazione appaltante qualificata ha svolto le funzioni di RUP mentre il responsabile della stazione appaltante non qualificata ha svolto quelle di un mero responsabile di procedimento (e quindi compiti meramente istruttori).
A questo si aggiunge poi una considerazione – che sembra contraddire quanto appena espresso – nel momento in cui si ritiene che i due soggetti giuridici coinvolti (stazione appaltante qualificata e quella non qualificata) possono raccordarsi secondo propria discrezionalità tecnica.
Questa affermazione, a sommesso avviso, non pare corretta soprattutto alla luce delle modifiche apportate con il decreto legislativo 209/2024 anche all’allegato I. 2 il cui articolo 2 ora spiega – ma non era necessario -, che il RUP può delegare (anche ai responsabili di fase) solo compiti istruttori mai il potere decisorio o se si preferisce, mai la responsabilità di decidere.
Alcune puntualizzazioni della sentenza
In sentenza si legge una sottolineatura che merita approfondimento (in particolare sulla frammentazione delle prerogative del RUP che, in realtà, non si può verificare e sicuramente non nel modo prospettato nella pronuncia).
In sentenza si legge che “Ebbene, la S.U.A.R. ha dunque nominato un proprio dirigente che, al di là della terminologia adoperata, difforme da quella del codice, ha assolto le funzioni di responsabile unico”. In questo modo, come anticipato, si assicura il rispetto di quanto previsto nel comma 13 dell’articolo 62 in cui si spiega (al netto di una diversa lettura fornita dal MIT ma non dall’ANAC) che è la stazione appaltante qualificata delegata all’appalto competente a nominare il RUP mentre chi delega deve nominare un responsabile di procedimento).
Nel passo della sentenza si prosegue dimostrando che “ L’istruttoria relativa alla domanda e ai requisiti del ricorrente, svolta dal responsabile-OMISSIS- (impropriamente qualificato come R.U.P.), è riconducibile alle «attività di […] pertinenza» che l’art. 62, co. 13 riserva alla stazione appaltante beneficiaria”.
E ciò è vero sempre che si limiti ad una attività istruttoria visto che se c’è da escludere un mero responsabile di procedimento non potrà adottare il provvedimento (visto che questo è di competenza del RUP).
E’ interessante però il passo successivo in cui si legge che “Del resto, anche fuori dallo schema dei rapporti tra stazione appaltante qualificata e non qualificata, l’art. 15, co. 4 prevede la possibilità di adottare «modelli organizzativi, i quali prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP», in tal modo aprendo alla possibilità di una relativa frammentazione delle funzioni del R.U.P. (sul punto cfr. Corte Cost., 9 luglio 2019, n. 166). In tal senso sembra propendere anche l’A.N.A.C., che nel parere sopra citato adombra la possibilità che i compiti dei responsabili di fase vengano ricavati da quelli previsti per ciascuna fase dagli artt. 7 e 8 dell’allegato I.2”.
Questa affermazione, a parere di chi scrive cerca di “dimostrare” troppo, visto che nel modello organizzativo in cui si possono inserire i responsabili di fase non consente una “frammentazione” dei compiti, ma semplicemente – ecco perché non era neppure necessario prevederlo – una mera distribuzione di compiti istruttori ovvero niente di più e di meno che una mera organizzazione di lavoro in cui il RUP assegna al responsabile di fase dell’affidamento, ad esempio, la scrittura della legge di gara (dopo avere deciso la procedura), o altre attività istruttorie come la verifica sulla documentazione prodotta/regolarità delle domande, il procedimento di verifica dell’anomalia, il soccorso istruttorio etc. Fermo restando che mantiene, il RUP, il potere decisorio e questa precisa responsabilità (ovviamente i responsabili di procedimento risponderanno nei limiti dell’attività assegnata).
La stessa Corte Costituzionale – nella sentenza citata n. 169/2019 – in realtà nel legittimare le figure di responsabili di fase (introdotti nella legge regionale della Sardegna nel 2018 che ha costituito modello per le indicazioni poi riportate nel codice dei contratti), ha ribadito che le due figure di responsabili di procedimento non intaccano l’unicità del ruolo e delle responsabilità del RUP.
Più nel dettaglio, nell’intervento della Corte Costituzionale si legge che la previsione di responsabili di fase (nella legge regionale della Sardegna ma la riflessione si estende gioco forza anche al Codice visto che gli estensori citano la sentenza nel commento che accompagna l’impianto normativo) “non è in contrasto con il principio di responsabilità unica, posto dall’invocato (nda allora) art. 31, comma 1, del nuovo codice dei contratti a tutela di unitarie esigenze di trasparenza e funzionalità della procedura di gara, preordinata alla corretta formazione della volontà contrattuale dell’amministrazione, e di accentramento del regime della responsabilità dei funzionari”.
L’unicità, pertanto, è una sorta di valore immanente/imprescindibile sia per la conduzione dell’attività contrattuale sia per la stessa responsabilità.
Pertanto, la previsione (e l’eventuale incarico a responsabile di fase) non determina una “frammentazione” di compiti ma semplicemente una organizzazione lavorativa con distribuzione di attività istruttorie tra diversi soggetti con un unico potere decisorio (che appartiene al RUP).
Distribuzione, tra l’altro, che aggrava, in realtà, il compito di coordinamento del (personale) del RUP.
La delibera dell’ANAC
Allo stesso modo l’ANAC (nella delibera citata n. 244/2024) afferma che “il dato normativo (nda art. 62 comma 13) può essere foriero di dubbi applicativi, sia nella parte in cui sembra sottendere la necessità della nomina di un RUP anche da parte della stazione appaltante beneficiaria dell’intervento (possibilità prevista in caso di acquisti aggregati dall’art. 15 co. 9 d.lgs. 36/2023 e dall’art. 9 dell’Allegato I.2 d.lgs. 36/2023), sia nella parte in cui non descrive chiaramente i compiti dei RUP e dei responsabili di fase (eventualmente ricavabili dai compiti del RUP descritti, per ciascuna fase, dagli artt. 7 e 8 dell’Allegato I.2 d.lgs. 36/2023), lasciando un certo margine discrezionale alle diverse prassi applicative. Tuttavia, la nomina del RUP da parte dell’ente qualificato non è un mero formalismo ma ha il chiaro obiettivo di garantire che la procedura di gara sia giuridicamente ed effettivamente svolta da un soggetto adeguatamente qualificato, in coerenza il principio di necessaria qualificazione delle stazioni appaltanti”.
In realtà, il legislatore non poteva prevedere nel dettaglio i compiti dei responsabili di fase proprio perché meri responsabili di procedimento e le attribuzioni, purché istruttorie, sono vastissime (dalla scrittura di un’unica clausola della legge di gara alla completa stesura)