Il guazzabuglio creato dalla lettura, erronea, secondo la quale il Ccnl 16.11.2022 consentirebbe di svolgere progressioni verticali oltre il tetto imposto dall’articolo 52, comma 1-bios, del d.lgs 165/2001 e in spregio a molteplici disposizioni normative e indicazioni di Corte Costituzionale e Cassazione, se applicato finisce per produrre effetti paradossali.
L’Aran, nel non condivisibile parere CFL209, adduce quale ragione (meta)giuridica della chiave di lettura proposta la circostanza che il Ccnl, prevedendo le progressioni verticali straordinarie per il periodo transitorio che va fino al 31.12.2025, avrebbe attuato il “mandato” attribuito alla contrattazione dall’articolo 1, comma 612, della legge 234/2021 e dall’articolo 3 del d.l. 80/2021 per la parte che novella l’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001 e, cioè, quello di “disciplinare, in sede di revisione degli ordinamenti professionali, sistemi di valorizzazione del personale in servizio, anche in deroga al titolo di studio richiesto dall’esterno”.
Leggiamo il penultimo periodo dell’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001, la norma che attribuirebbe il “mandato”: “In sede di revisione degli ordinamenti professionali, i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell’area di cui al secondo periodo, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno”.
Come è facile notare, nella disposizione è totalmente assente il verbo “valorizzare” in qualsiasi forma di sua coniugazione. Un po’ ardito, dunque, affermare che la legge avrebbe attribuito un preciso mandato, cioè “valorizzare il personale in servizio” visto che la legge non lo enuncia né implicitamente, né esplicitamente.
La norma si limita ad attribuire alle parti contraenti un unico potere: stilare “tabelle di corrispondenza” tra vecchi e nuovi inquadramenti, per effetto delle quali personale fino al 31.3.2023 inserito in una certa categoria possa venirsi a trovare inquadrato in un’area superiore.
Altrettanto facile notare è che la norma non attribuisce in alcun modo alla contrattazione collettiva il compito di effettuare tali corrispondenze mediante progressioni verticali.
In effetti, la Tabella B allegata al Ccnl compie esattamente questa riclassificazione automatica per tutti i dipendenti inquadrati in categoria B1. Infatti, il Ccnl, nel ridefinire aree di inquadramento e profili, stabilisce che siano da inquadrare nell’area di base, l’area Operatori, tutti i dipendenti appartenenti ai profili per l’accesso ai quali è sufficiente la terza media; tali sono i profili appartenenti alla categoria B1.
La Tabella B, tuttavia, reinquadra tutti i dipendenti in servizio negli enti al 31.3.2023 non nell’area Operatori, ma nella più elevata area Operatori Esperti, per accedere alla quale sarebbe necessaria, oltre alla scuola dell’obbligo, almeno una qualifica professionale.
Dunque, il Ccnl rispetto ai dipendenti di categoria B, con accesso 1, ha agito in perfetta aderenza alle disposizioni normative ed ha previsto un’automatica riclassificazione per tutti i dipendenti interessati.
Si ribadisce:
- riclassificazione automatica, dunque non derivante da progressioni verticali;
- riguardante tutti i dipendenti nel medesimo status e non solo alcuni tra essi.
Altrettanto non è avvenuto per altri profili. La “valorizzazione” in quel caso passa per le progressioni verticali straordinarie, il che significa che la riclassificazione non è automaticamente rimessa alla tabella (violando, quindi le disposizioni normative viste sopra) e, soprattutto, non può riguardare tutti, ma solo alcuni, essendo detta “valorizzazione” conseguenza di una procedura in qualche modo selettiva.
Eppure, nel Ccnl reperiamo profili professionali “ad esaurimento”, nell’area Istruttori:
- Personale educativo e scolastico che alla data di entrata in vigore del presente sistema di classificazione, sia inquadrato nell’Area degli Istruttori per effetto della trasposizione di cui alla Tabella B dalla ex categoria C;
- Personale infermieristico e della riabilitazione, tecnico della prevenzione nell’ambiente e nei luoghi di lavoro (secondo le definizioni dei Decreti del Ministero della Sanità) educatori professionali socio pedagogici ed educatori professionali socio sanitari.
Come mai? Praticamente gli stessi profili sia pure descritti ad un più elevato grado di professionalità, a regime, sono indicati come appartenenti alla superiore area Funzionari ed Elevate Qualificazioni: “specialista in attività socio assistenziali, assistente sociale, personale infermieristico e della riabilitazione, tecnico della prevenzione nell’ambiente e nei luoghi di lavoro (secondo le definizione dei Decreti del Ministero della Sanità), educatore, docente, insegnante, educatori professionali socio-pedagogici ed educatori professionali socio-sanitari”.
Cosa è successo? Semplice: nel passato gli enti hanno assunto queste figure professionali, prevalentemente operanti in asili nido, scuole materne, centri di formazione professionale, servizi di educazione adulti, servizi sociali, anche reperendoli tra non lauerati e, dunque, inquadrandoli nella “vecchia” categoria C, alla quale sono da ascrivere i profili per l’accesso ai quali è sufficiente il diploma.
Ora, la Tabella B, a differenza di quanto visto per i dipendenti inquadrati in B1, non ha previsto alcun reinquadramento automatico per le figure professionali viste sopra che al 31.3.2023 siano inquadrate in categoria C: quindi, i dipendenti così inquadrati passeranno nell’area Istruttori.
Gli enti, quindi, per lo svolgimento di funzioni in tutto simili, vedranno la coesistenza di figure professionali inquadrate nell’area Istruttori in profili professionali “ad esaurimento” e di figure professionali inquadrate nell’area Funzionari ed Elevate Qualificazioni.
Ma, evidentemente non bastava indicare i profili di cui stiamo parlando come ad esaurimento (cioè, destinati ad estinguersi man mano che cessino dal lavoro i dipendenti): sebbene il Ccnl non abbia previsto per detti profili il reinquadramento mediante la Tabella, introduce espressamente per loro proprio la progressione verticale “straordinaria”, quella alla quale – non a caso – possono partecipare anche dipendenti privi del titolo di studio necessario se dovessero concorrere per accedere dall’esterno.
Infatti, l’articolo 93 del Ccnl prevede: “Per il personale educativo, docente ed insegnante di cui alla presente Sezione inquadrato nell’Area degli Istruttori, secondo l’allegata tabella (Tabella di trasposizione automatica nel sistema di classificazione), al fine di tener conto dell’esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza, la disciplina di cui all’art. 13, comma 6 (Norme di prima applicazione) del presente CCNL è finanziata anche con le risorse di cui all’art. 13, comma 8 (Norme di prima applicazione)”.
E’ un chiaro indirizzo ad utilizzare la procedura di progressione verticale “straordinaria” dedicandola principalmente alla “valorizzazione” dei profili professionali ad esaurimento, accelerando alla velocità della luce tale esaurimento, visto che dette progressioni verticali straordinarie possono attivarsi entro il 31.12.2025.
Non si possono non rilevare, però, le seguenti incongruenze (al di là dei molteplici contrasti con chiare disposizioni di legge prodotti dal Ccnl):
- se realmente il Legislatore avesse attribuito alle parti il mandato di “valorizzare” il personale, perché tale “valorizzazione” è stata disposta per tutti i dipendenti in B1, direttamente con la Tabella, mentre può essere effettuata per i dipendenti dei profili ad esaurimento solo con progressione verticale e dunque solo per alcuni?;
- come mai si ritiene possibile valorizzare solo parte dei dipendenti inquadrati in profili tutti accomunati dall’indirizzo di essere oggetto della progressione verticale straordinaria? Se quei profili sono ritenuti dalle parti meritevoli di valorizzazione, non pare ammissibile che ad essere valorizzati siano solo alcuni dipendenti.
Poniamo, adesso, che un comune, ovviamente di grandi dimensioni, nel territorio abbia molte strutture nelle quali operi tanto personale con quegli inquadramenti e quei profili, tanto che essi incidano in maniera molto rilevante sul totale della dotazione, poniamo per il 10%: su 10.000 dipendenti, quindi 1.000 figure da valorizzare.
Ora, a meno che l’ente che stiamo ipotizzando non sia super virtuoso, difficilmente le facoltà assunzionali esercitabili applicando le disposizioni dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019 e del DM 17.3.2020, consentirebbero di programmare in un anno 2.000 assunzioni, così da poter rispettare l’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001 e riservare il 50% delle assunzioni a progressioni verticali (straordinarie ed ordinarie) in modo da poter così “valorizzare” tutti ma proprio tutti i 1.000 dipendenti che all’1.4.2023 si vedrebbero ancorati all’area Istruttori. In ogni caso, comunque, non sarebbe nemmeno troppo credibile gestire prove concorsuali per migliaia di posti in pochi mesi.
Questo paradosso appare alla base della chiara forzatura interpretativa che induce a ritenere il Ccnl fonte della “deroga” al tetto del 50% del complesso delle assunzioni posto dall’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001.
Infatti, solo forzando la mano un comune, come quello di cui al paradosso, potrebbe riuscire nell’opera di quella “valorizzazione” che il Ccnl non ha garantito.
Ma, attenzione: per quanto le progressioni verticali costino 12 volte meno circa di un’assunzione per concorso, comunque migliaia di “valorizzazioni” in un colpo solo rischiano molto probabilmente di prosciugare ed anzi far andare molto oltre le facoltà assunzionali previste dalle norme citate sopra.
Non sfugga allora, quel che il CFL 209 suggerisce in merito all’utilizzo dello 0,55% del monte salari 2018, destinato alle progressioni verticali straordinarie: “È il caso di precisare che tali risorse possono essere previste in forza di una disposizione di contratto collettivo nazionale e, quindi, indipendentemente dalle condizioni che rendono possibile lo stanziamento di risorse destinate ad assunzioni, in base alle previsioni di legge che regolano le assunzioni nelle amministrazioni del comparto”.
Detto in altro modo, l’Aran arriva a sostenere che il Ccnl porta ad un’altra deroga: consentirebbe, cioè di effettuare assunzioni, che altro non sono le progressioni verticali, al di fuori dei meccanismi di quantificazione e limitazione delle facoltà assunzionali!
Dunque, ai contrasti con le norme più volte evidenziati, se ne aggiunge un altro: si pensa che un Ccnl possa incidere superando leggi per altro poste a garanzia degli equilibri di finanza pubblica. Ma, ancora una volta, andando a verificare quali sono le materie delle quali possono interessarsi i contratti nazionali collettivi, descritte dall’articolo 40, comma 1, del d.lgs 165/2001, non si ha modo di riscontrare che detti contratti possano ingerirsi nella materia finanziaria e contabile e dei limiti alle assunzioni.
Simile lettura è una forzatura improntata non a principi di utilità generale o di armonizzazione delle norme ordinamentali in un equilibrio costituzionalmente orientato, ma abbastanza chiaramente utilitaristica: si intende permettere a quegli enti che si rispecchino nel paradosso di effettuare un mare di progressioni verticali, sostanzialmente tutte quelle possibili finchè finanziate con lo 0,55% del monte salari 2018, andando anche di centinaia di volte al di sopra del rapporto con le assunzioni concorsuali e incrementando a dismisura la spesa di personale.
E’ da notare che in alcun modo è dato reperire norme che abbiano dato “mandato” al Ccnl di stabilire simile previsione e che il Ccnl non riporta nell’articolo 13, comma 8, la previsione secondo la quale le somme ivi previste non siano sottoposte al limite fissato dall’articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017.
Ma, allora: in base a quale supporto normativo si può affermare che lo stanziamento consentito dal Ccnl, che sempre spesa di personale è, possa avere valore neutrale ai fini della gestione delle facoltà assunzionali e dei tetti di spesa?
La lettura utilitaristica e visibilmente forzata e non fondata su norme abilitanti suggerita dall’Aran finisce per creare ulteriori plateali incongruenze:
- sottrae al mercato del lavoro potenzialmente migliaia di posizioni che sarebbe opportuno fossero destinate a personale in possesso della qualificazione necessaria, a partire dal titolo di studio: non si deve dimenticare che peculiarità delle progressioni verticali straordinarie è permettere la verticalizzazione a chi dei titoli di studio non disponga;
- laddove l’ammontare disponibile dello 0,55% del monte salari 2018 fosse sufficiente a finanziare tutti, ma proprio tutti, i dipendenti nei profili “ad esaurimento”, le progressioni verticali straordinarie sarebbero inutili: non selezionerebbero nulla, sarebbero solo un passaggio burocratico necessario per far fare in sede di applicazione forzata (ed erronea) delle leggi ai singoli enti quell’inquadramento automatico che il Ccnl avrebbe potuto e, se ritenuto opportuno, dovuto compiere mediante le tabelle di corrispondenza;
- laddove l’ammontare di cui sopra fosse tale da coprire anche una parte elevata, comunque superiore a quel 30-50% di soglia utile per dare davvero un minimo di credibilità alla selettività della procedura, le progressioni verticali speciali si caratterizzerebbero per l’effetto contrario: sarebbero una selezione a “non valorizzare” quei pochi che resterebbero fuori;
- in ogni caso, in assenza di norme che regolino in modo speciale la fattispecie, un “salva comuni” di qualche natura, l’effetto potenziale è l’ingolfamento della spesa del personale, perché anche ad ammettere – ma solo per pura astrazione – che lo 0,55% non concorra alla quantificazione delle facoltà assunzionali, la spesa di personale – negli enti entro il perimetro del paradosso di cui sopra – salirebbe moltissimo, con effetti deleteri sulle facoltà assunzionali, a meno di mettere a carico dei cittadini i costi, aumentando a dismisura le entrate così da mantenere nell’area della virtuosità il rapporto tra spese ed entrate.
Davvero, in considerazione di quanto sopra, si può, allora, sostenere a cuor leggero, nonostante le clamorose forzature, i molteplici contrasti con la legge, i chiari sviamenti dai principi espressi dalle sentenze della Corte costituzionale e della Cassazione, che le progressioni verticali straordinarie siano al di fuori di ogni perimetro normativo, oltre il tetto del 50% del totale delle assunzioni, oltre il tetto al consumo alle facoltà assunzionali? Le argomentazioni, poche e flebili, proposte da chi sostiene e considera plausibile tale tesi, hanno la pur minima forza di superare le moltissime e gravi obiezioni discendenti dalla semplice lettura e constatazione dell’assetto ordinamentale, visibilmente incompatibile con la tesi stessa? Davvero si ha la certezza che non scoppi un contenzioso infinito e dai risvolti imprevedibili?