La contrattualizzazione (o la “privatizzazione”, secondo una formulazione che non appare pienamente corretta) del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche non può portare a considerarlo pienamente sovrapponibili al rapporto di lavoro alle dipendenze di aziende private. Vi sono una miriade di ragioni, anche di rilievo costituzionale, che spingono a ritenere che un’osmosi completa tra rapporti di lavoro pubblici e privati è solo un vagheggiare delle idee, perché non potrà mai esserci così come non è presente nei sistemi che spesso, in modo inappropriato, vengono presi come esempio di tale presunta osmosi.
Le logiche che governano i due sistemi sono completamente diverse, il privato è governato dal mercato mentre il settore pubblico è governato dal meccanismo del consenso e dell’efficacia delle politiche pubbliche, che sono alla base del sistema democratico, e sono diverse le finalità (il profitto per i proprietari del capitale in un caso, l’utilità sociale delle politiche pubbliche nell’altro). Nel settore pubblico occorre dare conto dell’utilizzo delle risorse alla comunità amministrata, nel settore privato il “proprietario” con i suoi soldi fa quel che vuole. Nel settore pubblico vi sono regole e vincoli che sono posti a tutela dell’interesse pubblico e generale, che non sono minimamente ipotizzabili nel settore privato; si pensi ai limiti ordinamentali alle spese di personale, ai limiti alle facoltà assunzionali, alle procedure di reclutamento, ai limiti alle risorse destinate al trattamento accessorio. Quando poi ci riferiamo in modo specifico al rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche le norme imperative e inderogabili che lo governano, lo rendono assolutamente peculiare rispetto a quello alle dipendenze dei privati. Anche la locuzione “privato datore di lavoro” ha certamente un suo significato quanto alle norme civilistiche applicabili, ma non fa venire meno la dipendenza dei contratti, collettivi e individuali, alle norme inderogabili di legge; per esempio, laddove è previsto che nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità, la contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge. Inoltre, sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.
Lo scorso 4 agosto è stata stipulata la preintesa per il rinnovo del CCNL funzioni locali che ci restituisce alcune interessanti novità e, per altri versi svolge una inutile azione ricognitiva di norme già presenti, mentre stranamente non interviene completamente sui temi che la legge affida alla contrattazione e che avrebbero potuto rappresentare elementi innovativi.
L’area di elevata qualificazione
L’art. 52, comma 1-bis, secondo periodo, previsto del DLgs. 165/2001, affida alla contrattazione collettiva il compito di individuare “un’ulteriore area per l’inquadramento del personale di elevata qualificazione”. Su questo specifico aspetto non sembra che l’ipotesi contrattuale abbia colto l’occasione offerta dal legislatore di prevedere uno specifico ambito classificatorio destinato a rappresentare il raccordo tra le posizioni dirigenziale e il restante personale. Le parti contrattuali hanno mantenuto le quattro aree già presenti nel precedente CCNL, raggruppando le diverse posizioni economiche, evidentemente ritenendo di rispettare, in questo modo, pienamente il primo e secondo periodo del comma 1-bis, i quali rispettivamente stabiliscono il numero minimo delle aree (tre) cui si aggiunge la ulteriore area che raccoglie il personale afferente la precedente categoria di inquadramento (“D”). La denominazione della quarta area come “Area dei funzionari e dell’elevata qualificazione” sembra più un modo per attuare formalmente quanto consentito dal legislatore (che parla di “un’ulteriore area” di inquadramento) che non l’individuazione di una nuova area di elevata qualificazione. Anche perché riguardando le esemplificazioni riportate in allegato all’ipotesi contrattuale non sembra emergere quell’innovazione attesa nella nuova area di inquadramento, che doveva rappresentare un contenitore stabile di inquadramento.
La scelta è stata quella di mantenere intonsa la disciplina delle posizioni organizzative, trasfusa in quella degli incarichi di elevata qualificazione, incarichi a termine che, quindi, non possono considerarsi attuativa della possibilità offerta dal legislatore. La disciplina degli incarichi di elevata qualificazione riproduce, sostanzialmente, quella delle posizioni organizzative, salvo alcune modifiche, tra le quali l’incremento del valore massimo della retribuzione di posizione a 18.000 euro (che però deve fare i conti con l’invarianza delle risorse destinate al trattamento accessorio) e la previsione che le due tipologie di incarichi devono sempre caratterizzarsi dalla presenza di due elementi: l’elevata responsabilità e l’elevata autonomia decisionale.
Le progressioni tra le aree
Il penultimo periodo del citato comma 1-bis affida ai contratti collettivi nazionali del periodo 2019-2021 la possibilità di definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno. Peccato che tale possibilità, che le parti dell’ipotesi contrattuale hanno reso utilizzabile fino al 31.12.2025, non sarebbe consentita, da una lettura attenta della disposizione di legge, per la progressione verso l’area di elevata qualificazione di cui al secondo periodo del medesimo comma. Sembra, quindi, ravvisabile nella tabella “C”, allegata all’ipotesi contrattuale, un contrasto con quanto consentito dalla norma legislativa che appunto prevede che la tabelle di corrispondenza non possa riguardare l’area di elevata qualificazione.
Maggiorazione premio individuale
In questa sede è utile richiamare l’art. 81 dell’ipotesi di rinnovo che, riproponendo con modifiche l’art. 68 del CCNL 21.5.2018, attua, parzialmente, l’art. 19 del DLgs. 150/2009. Quest’ultima norma, completamente riformulata dal DLgs. 74/2017, affida al contratto nazionale la definizione, nell’ambito delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance (art. 40, comma 3-bis, del Dlgs 165/2001), delle quote destinate a remunerare, rispettivamente, la performance organizzativa e quella individuale e a fissare i criteri idonei a garantire che, alla significativa differenziazione dei giudizi (art. 9, comma 1, lettera. d), corrisponda un’effettiva diversificazione dei trattamenti economici correlati.
L’art. 80, comma 2, dell’ipotesi di rinnovo conferma che le risorse del fondo del salario accessorio rese disponibili dopo aver remunerato gli istituti economici fissi di cui al primo comma sono destinate a remunerare, tra gli altri istituti, rispettivamente la performance organizzativa e la performance individuale, non attuando pienamente la norma legislativa che chiede alla contrattazione nazionale di definire le quote di ripartizione.
Spetta alla contrattazione integrativa definire i criteri di ripartizione delle risorse del fondo, disponibili tra i diversi istituti. Tuttavia si deve escludere che i criteri definiti in sede di contrattazione integrativa possano eludere sia le disposizioni di legge in materia e sia la previsione della contrattazione nazionale; per cui i criteri devono essere funzionali a definire, con atto gestionale, i valori delle quote delle risorse da destinare alla remunerazione delle due tipologie di performance, mentre la disciplina di dettaglio dell’attribuzione delle risorse è materia rimessa alle determinazioni dell’amministrazione.
D’altra parte l’art. 29 del DLgs 150/2009 stabilisce il carattere imperativo e, quindi, la inderogabilità delle disposizioni del titolo III tra cui appunto il citato art. 19, inderogabilità che vale anche per gli enti territoriali; tale disposizione è, pertanto, inserita “di diritto nei contratti collettivi ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile, a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore del” decreto.
È utile, infine, richiamare l’art. 45 del DLgs. 165/2001 che in materia di trattamento economico ancora una volta conferma che i trattamenti accessori previsti e disciplinati dalla contrattazione collettiva devono concernere distintamente la performance organizzativa e la performance individuale.
Altre norme legislative disapplicate
Nell’ipotesi di rinnovo contrattuale, così come anche nel CCNL 21.5.2018, non risultano regolamentati né il bonus annuale delle eccellenze né il premio annuale per l’innovazione previsti rispettivamente dagli artt. 21 e 22 del DLgs. 150/2009 (per il cui riconoscimento l’ARAN aveva chiarito, con parere RAL 1960, che sarebbe dovuta intervenire una specifica disciplina negoziale), per cui siamo ancora una volta in presenza di norme di legge che le parti contrattuali non hanno ritenuto di dover attuare; scelta legittima che forse dovrebbe spingere il legislatore ad abrogarle definitivamente visto il disinteresse della contrattazione.