Che il 50% riservabile alle progressioni verticali sia da considerare riferito a ciascuna categoria e non al complesso dei dipendenti da reclutare è un’interpretazione possibile.
In termini pratici, quanto suggerisce il parere 12094/2022 della Funzione Pubblica porta ad un restringimento dell’utilizzo delle progressioni verticali.
Poniamo un facile esempio, immaginando che un ente abbia pianificato di effettuare nell’anno X 12 assunzioni.
Se si riferisce il 50% all’insieme delle assunzioni, escludendo che l’ente intenda effettuare stabilizzazioni e mobilità volontarie (istituti che erodono il 50% ricopribile con le progressioni), allora in teoria l’ente potrebbe effettuare 6 progressioni verticali, senza curarsi della distinzione per categorie.
Ma, se si fa riferimento alle categorie, le ipotesi sono diverse; ne facciamo solo 2:
Prima ipotesi:
| Categoria | Assunzioni previste | Progressioni verticali possibili |
| D | 4 | 2 |
| C | 4 | 2 |
| B 3 | 2 | 1 |
| B1 | 2 | 1 |
| Totale | 12 | 6 |
Seconda ipotesi:
| Categoria | Assunzioni previste | Progressioni verticali possibili |
| D | 3 | 1 |
| C | 6 | 3 |
| B 3 | 2 | 1 |
| B1 | 1 | 0 |
| Totale | 12 | 5 |
Come si nota, solo la prima ipotesi consente di effettuare un numero di 6 assunzioni dall’esterno e 6 progressioni verticali.
Nel caso della seconda, le progressioni verticali possibili (applicando il criterio matematico, secondo il quale i decimali dopo la virgola si arrotondano all’unità se maggiori di 0,5) sono solo 5 a fronte di 7 assunzioni per concorso.
Se la lettura offerta da Palazzo Vidoni ha il pregio di dimostrarsi una rigorosa garanzia del principio del prevalente accesso dall’esterno, essa, tuttavia, contrasta chiaramente con l’articolo 52, comma 1-bis, novellato dal d.l. 80/2021, il cui quarto periodo dispone: “Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti”.
La norma appare chiarissima: riferisce il 50% alle “posizioni” destinate al reclutamento mediante concorso, senza alcuna distinzione tra le categorie di qualificazione.
E’ nell’articolo 22, comma 15, del d.lgs 75/2017 che, invece, si trova un espresso limite percentuale delle progressioni verticali ivi disciplinate riferito alle categorie: “Il numero di posti per tali procedure selettive siseivate non può superare il 30 per cento di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa area o categoria”.
A Palazzo Vidoni dovrebbero sapere che nell’interpretazione si applica il principio ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit. E’ solo nel d.lgs 75/2017 che la legge ha espressamente voluto connettere la percentuale delle progressioni verticali alle categorie. Nel testo novellato dell’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001 non solo non v’è riferimento alcuno alle categorie, ma, al contrario, si parla molto chiaramente di 50% delle posizioni disponibili destinate all’esterno: un’espressione dalla quale pare necessario concludere che il 50% si calcoli a prescindere dalle categorie.
Il dubbio interpretativo, in effetti esistente, non può che risolversi alla luce non solo delle tecniche dell’interpretazione normativa, ma anche sulla base della prova dei fatti. L’idea promossa dalla Funzione Pubblica, come si evince dal secondo esempio proposto sopra, persegue certo un fine pubblico di salvaguardia degli accessi dall’esterno, ma finisce per contraddire il dettato normativo.
Un punto, però, è molto importante. L’articolo 52, comma 1-bis, quarto periodo, riserva all’accesso dall’esterno non il 50%, ma “almeno” il 50%; quindi, è perfettamente possibile che le assunzioni per concorso siano di numero maggiore rispetto alle progressioni verticali.
Questa constatazione, allora, fonda maggiormente l’interpretazione della Funzione Pubblica? La risposta è negativa. La circostanza che le progressioni verticali previste possano non essere il 50% delle assunzioni previste, ma un numero inferiore, è da connettere all’esercizio della discrezionalità di ciascuna amministrazione nel programmare le modalità di reclutamento; non va, invece, ricondotta a algoritmi di calcolo forzati, che nella maggior parte dei casi non permetterebbero mai di ottenere quel 50%, anche laddove l’ente, nell’esercizio della propria discrezionalità, intendesse conseguirlo.
La lettura data dalla Funzione Pubblica da un lato, come detto, può essere una salvaguardia dall’eccesso di progressioni verticali; dall’altro, però, potrebbe spingere le amministrazioni ad “alchimie” programmatorie, tali da indurle a prevedere un numero di assunzioni tale da consentire un 50% per categoria sempre e comunque, forzando la ratio stessa della programmazione dei fabbisogni, che rischia di essere fortemente influenzata dalla “quadratura” delle proporzioni tra concorsi e progressioni verticali.
ALLEGATO – PARERE
COMUNE DI PARTINICO-A00001-0012094 – Ingresso – 17/05/2022 – 12:13.1 04957-
DFP 0039853-P-15/05/2
Presidenza del Consiglio dei Ministri DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA Ufficio per l’organizzazione ed il lavoro pubblico Servizio per la programmazione delle assunzioni e la mobilità
Al Comune
Rif.: Vs. nota proc. 6504 del 14/03/2022 (prot. DFP-0022773-A del 15/03/2022)
Oggetto: Richiesta di parere sulla corretta interpretazione della normativa in materia di progressioni fra le aree del personale dipendente (art 52 comma 1-bis del d. lgs. 165/2001).
Si fa riferimento alla nota in epigrafe con la quale codesto Comune ha richiesto un chiarimento sulla corretta interpretazione della normativa che disciplina le progressioni fra le aree del personale dipendente, alla luce delle modifiche apportate al comma 1-bis dell’articolo 52 del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, da leggersi in combinato disposto con il comma 15 dell’art. 22 del D. Lgs. 25 maggio 2017, n. 75.
Si chiede, in particolare, di voler chiarire la fonte normativa vigente per la disciplina delle progressioni di carriera dei dipendenti, specificando se il Comune può fare immediata applicazione della nuova previsione del comma 1-bis dell’art. 52 del d.lgs. 165/2001, riservando fino al 50% delle posizioni disponibili oggetto del piano triennale dei fabbisogni di personale a dipendenti interni in possesso di titoli professionali, formativi e di esperienza declinati in atti organizzativi generali, adottati in coerenza con la realtà organizzativa e i potenziali fabbisogni di personale; in caso di immediata applicabilità del novellato comma 1-bis dell’art. 52 richiamato pur in assenza del nuovo ordinamento professionale, come vada determinata la percentuale massima del 50% dei posti da coprire (se con riferimento a ciascuna categoria oppure avendo a parametro il totale delle posizioni da assumere in base al piano triennale dei fabbisogni di personale).
Poiché il quesito posto investe l’applicazione di istituti di recente introduzione con il decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, si ritiene opportuno svolgere preliminarmente alcune considerazioni di carattere generale utili a delineare soluzioni aderenti allo scopo perseguito dal legislatore con la novella del comma 1-bis dell’art. 52 richiamata.
Nel quadro degli interventi in materia di pubblico impiego definiti dal decreto-legge richiamato, la norma in esame concorre con le altre misure ivi previste ad assicurare il rafforzamento della capacità funzionale delle pubbliche amministrazioni, non solo per l’attuazione del PNRR, ma in termini complessivi di sistema, delineando una disciplina idonea a valorizzare le professionalità interne alla pubblica amministrazione, senza rinunciare al rigore che necessariamente deve connotare uno sviluppo di carriera. Analoga volontà era quella manifestata dal legislatore del citato decreto del 2017, in particolare con il comma 15 dell’art. 22, che prevede, come è noto, la possibilità per le pubbliche amministrazioni di attivare procedure selettive per la progressione tra le aree per un numero di posti non superiore al 30% (originariamente il 20%) di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa area o categoria, per il triennio 2020-2022, slittato in avanti per effetto delle proroghe nel tempo succedutesi. Tale norma, tuttora vigente, permette dunque alle amministrazioni, attraverso una disciplina transitoria che si era innestata su un quadro normativo a regime in base al quale le progressioni di carriera dovevano svolgersi anche per i dipendenti già in servizio attraverso le procedure concorsuali, di valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni attivando – pur sempre nell’ambito della quota massima delle posizioni disponibili per le nuove assunzioni non oggetto di adeguata copertura dall’esterno ai sensi dell’art. 52 del medesimo decreto – una procedura selettiva strutturata con “prove volte ad accertare la capacità dei candidati di utilizzare e applicare nozioni teoriche per la soluzione di problemi specifici e casi concreti”, oltre alla considerazione di “titoli rilevanti” quali “la valutazione positiva conseguita dal dipendente per almeno tre anni, l’attività svolta e i risultati conseguiti, nonché l’eventuale superamento di precedenti procedure selettive”. La previsione a regime ora contenuta nel riformulato art. 52 prefigura una procedura comparativa basata sui parametri di seguito riportati: – valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio; – assenza di provvedimenti disciplinari; – possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno; numero e tipologia degli incarichi rivestiti.
In merito al primo punto, dunque, la convivenza cronologica fino alla fine del 2022 delle due previsioni normative sopra richiamate, ai fini della valorizzazione del personale interno, lascia intendere che il legislatore abbia voluto rimettere alle amministrazioni la possibilità di scegliere tra l’attivazione di una procedura comparativa ordinaria, basata sui parametri sopra ricordati, e una procedura selettiva in cui siano previste anche delle “prove”.
L’amministrazione, peraltro, sempre in via transitoria non oltre l’anno 2022, potrebbe anche decidere, in base a proprie valutazioni, di attivare entrambe le procedure, ferma restando la quota massima di progressioni possibili come definita dal terzo periodo del comma 1-bis dell’art. 52 in esame; in questo caso, l’amministrazione potrà attivare sia una procedura selettiva per non oltre il 30% dei posti disponibili per nuove assunzioni sia una procedura comparativa per un numero di posti tale che le due procedure cumulativamente non superino il limite massimo del 50% delle posizioni disponibili.
Il rinvio contenuto nell’articolo in commento alla contrattazione collettiva per il periodo 2019-2021, non ancora definita in un accordo per il comparto delle Funzioni locali, non appare di impedimento allo svolgimento delle progressioni nelle more della stipula del rinnovo contrattuale. Si segnala, tuttavia, che il CCNL per le Funzioni centrali sottoscritto il 9 maggio u.s. ha previsto delle clausole transitorie per lo svolgimento di progressioni verticali in una modalità per così dire “semplificata”. È rimesso, pertanto, alla valutazione di codesto ente l’apprezzamento circa l’opportunità di procedere ai sensi dell’art. 52 comma 1-bis oppure di attendere il testo del nuovo CCNL con le eventuali pattuizioni in materia.
Quanto al secondo punto, risolto positivamente il dubbio circa l’applicabilità della norma, si rammenta che la struttura della programmazione dei fabbisogni richiede l’indicazione di dettaglio delle modalità di copertura (concorso, mobilità, progressione verticale ecc.) per ciascuna area/categoria e, pertanto, la riserva pari ad almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno è da intendersi applicabile a ciascuna area o categoria. Diversamente interpretando, verrebbero a determinarsi effetti potenzialmente distorsivi contrari ai principi ordinamentali, ribaditi anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, di equilibrato accesso dall’esterno, potendo ad esempio l’amministrazione decidere di utilizzare il 50 per cento dei posti per le progressioni verticali tutti per le categorie più elevate e ammettendo il 50 per cento delle assunzioni mediante concorso solo per le categorie più basse. A ulteriore rafforzamento di tale lettura sistematica, si richiama la formulazione del comma 15 dell’articolo 22 del richiamato d. lgs. n. 75/2017, che esplicita tale indicazione.
IL DIRETTORE DELL’UFFICIO Riccardo Sisti Firmato digitalmente da SISTI RICCARDO