Riforma del reclutamento dei dirigenti: una progressione verticale a tempo con poca autonomia

Se si può concordare sull’intento, enunciato dal disegno di legge di riforma della dirigenza e della valutazione, di valorizzare le competenze del personale, consentendo prospettive di carriera costruite non necessariamente sulla base del concorso pubblico, dare, comunque, il giusto peso al contenuto della riforma appare necessario.

Verificando con accuratezza quanto si propone, nel testo presentato, allora la conclusione da trarsi necessariamente è che si sta parlando semplicemente di una speciale progressione verticale, con la quale si permette esclusivamente ai dipendenti della medesima amministrazione che deve coprire posti dirigenziali di partecipare ad una selezione esclusivamente a loro riservata.

E’, dunque, essenzialmente questo il tratto di profondissima diversità tra una disciplina dell’accesso per concorso pubblico e la riforma.

La questione non riguarda tanto il “come” si seleziona e, quindi, verificando quali siano gli elementi da considerare e le modalità da seguire, quanto, invece, il “chi” si selezione.

Deve risultare, infatti, chiaro che il valore del concorso pubblico non sta certo nel modo con cui lo si gestisce, ma esattamente nella circostanza che esso sia “pubblico”, come tale aperto a tutti.

Da troppo tempo si equivoca. E’ di lunghissima data, ormai, la critica-slogan al concorso come modalità solo nozionistica di selezione dei candidati, che per un verso non assicura di reclutare davvero i migliori e per altro verso premia solo “chi studia”, trascurando le competenze acquisite sul lavoro.

Perché è un equivoco? Per una ragione semplicissima: il reclutamento non deve necessariamente essere condotto attraverso un sistema di valutazione di temi, prove scritte e prove orali, di impronta nozionistica. Da tantissimi anni i concorsi puntano sempre più su prove pratiche concrete, fondate su criteri di problem solving e test nella capacità di risolvere questioni specifiche, nonché sulla valutazione di titoli ed esperienze, accompagnati anche da colloqui con esperti di psicologia del lavoro e di reclutamento. I concorsi possono rendersi ben più complessi ed estesi, così da modulare come si ritiene gli equilibri tra “nozioni”, “competenze”, “titoli”, “esperienze” e “attitudini”

Ma, soprattutto, almeno nello Stato, è largamente diffuso l’accesso mediante il corso-concorso.

Da sempre, poi, potrebbero utilizzarsi strumenti di selezione fortemente adeguati ad un passaggio “verticale” da una categoria di inquadramento ad un’altra: sistemi a “causa mista”, lavorativa e formativa, come i contratti di formazione e lavoro e l’apprendistato, che coniugano il reclutamento e l’assunzione con un adeguato sistema di formazione parallelo, che lascino alle parti del rapporto di lavoro la libertà di recedere da esso al termine del periodo formativo o, sulla base di una valutazione evidentemente positiva del lavoro e della formazione acquisita, permettere la prosecuzione dello stesso, tramite la trasformazione in tempo indeterminato nel caso del contratto di formazione e lavoro, o il mancato recesso nel caso dell’apprendistato.

I paragoni col “privato” e i metodi di reclutamento utilizzati in quel mondo non hanno alcun senso, per ragioni evidentissime, che però sono sempre sottaciute. Il privato, è vero, non fa concorsi. Ma questo, non perché il concorso in quanto tale sia inefficiente, corrotto, improduttivo, bensì semplicemente perché il privato è liberissimo di decidere come selezionare i propri dipendenti. Ed è nota la circostanza che tale selezione spessissimo è frutto di parentela, amicizia, conoscenza, fiducia. Valori assolutamente commendevoli quando si agisce nel perseguire interessi specifici e privati, ma molto meno accettabili quando a reclutare è la Pubblica Amministrazione, con denari non del privato datore, ma dell’erario.

La Costituzione, è bene ricordare, all’articolo 3 dispone l’eguaglianza di ogni cittadino, all’articolo 51 enuncia il principio secondo il quale “Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge” e all’articolo 97 specifica che “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.

Sono questi le disposizioni ed i principi costituzionali alla luce dei quali l’accesso al lavoro pubblico è di regola connesso ad una selezione, tramite concorso, che può essere tuttavia gestito in moltissimi modi e non solo con quello nozionistico, pubblico, ove per “pubblico” si intende l’apertura alla partecipazione di ogni cittadino avente i requisiti interessato a concorrere.

Il “privato” non è soggetto a quei principi, sicchè allarga o restringe la ricerca come meglio ritiene e modula i sistemi di recruiting a proprio arbitrio. Per altro, il privato dispone di strumenti di flessibilità del rapporto di lavoro, praticamente sconosciuti al pubblico: nel “privato” un rapporto può via via consolidarsi a partire da un tirocinio di 6 mesi, per passare poi ad un iniziale tempo determinato di pochi mesi, inizialmente prorogato di altri pochi mesi, poi magari rinnovato di qualche anno e solo alla fine trasformato in tempo indeterminato, per altro, a seguito delle riforme del Job Act, sufficientemente facile da risolvere.

Sicchè l’errore nel reclutamento o il venire a mancare della fiducia inizialmente riposta o il verificarsi nel concreto che le potenzialità apparentemente espresse nelle prove selettive (spesso poco più di un colloquio conoscitivo), può essere facilmente rimediato.

Tutto ciò nel lavoro pubblico è inesistente. Il momento del reclutamento, dunque, sarebbe fondamentale risultasse il più aperto possibile ad un “mercato” ampio di candidati, adeguatamente preparati e progressivamente intenti a migliorare competenze ed esperienze (chi scrive da tempo suggerisce metodologie di reclutamento basate su questi caratteri).

Il disegno di legge in parte segue proprio questi criteri. Ma, qui si reperisce l’aspetto non del tutto coerente con la Costituzione, quel che conta non è tanto il modo e la strada con cui si giunge al reclutamento, quanto la circostanza che esso non è “pubblico”, ma riservato. Come, appunto, le progressioni verticali.

La riforma, comunque, pare consapevole che nella sostanza propone un sistema di reclutamento della dirigenza chiuso e riservato e non pubblico, laddove stabilisce che l’accesso alla dirigenza avvenga solo per “il 30 per cento dei posti disponibili sulla base delle facoltà assunzionali autorizzate,mediante sviluppo di carriera del personale non dirigenziale in servizio presso l’amministrazione che bandisce la procedura, che abbia maturato, complessivamente, almeno cinque anni di servizio a tempo indeterminato nell’area funzionari o almeno due anni di servizio a tempo indeterminato nell’area della elevata qualificazione”.

Dunque, la “progressione verticale” riservata agli interni verso la dirigenza è limitata al 30%, percentuale al di sotto di quel 50% che, alla luce degli insegnamenti della Corte costituzionale, è il limite minimo invalicabile di posti che la PA deve coprire mediante concorsi “pubblici”.

Il metodo selettivo proposto dal disegno di legge, poi, potrebbe essere facilmente e felicemente adottato anche nell’ambito di selezioni pubbliche, solo che se ne completasse la regolazione alla luce di un vero e proprio contratto di apprendistato.

Il reclutamento, infatti, si sviluppa per fasi successive:

1. una prima è quella selettiva e comparativa, allo scopo di individuare i funzionari dell’ente procedente ai quali conferire un incarico dirigenziale non generale “temporaneo”[1];
2. una seconda fase consiste nell’analisi “in opera” dello svolgimento dell’incarico. E’, dunque, un periodo di osservazione e valutazione dello svolgimento dell’incarico temporaneo, che dura almeno quattro anni, nel corso dei quali il dirigente incaricato è valutato in ordine:
   1. ai risultati conseguiti, sia in termini di performance individuale che organizzativa,
   1. al raggiungimento degli obiettivi assegnati anche ai dipendenti dell’ufficio presso cui ha svolto l’incarico temporaneo
   1. alle capacità manageriali possedute;

In questa fase, gli incarichi conferiti non possono avere durata superiore a tre anni e sono rinnovabili una sola volta, previa la necessaria valutazione favorevole della commissione che valuta l’attività svolta nell’espletamento dell’incarico: può, quindi, darsi il caso che un incarico iniziale di 2 o anche 3 anni si concluda prima ancora della valutazione finale quadriennale, che dà avvio alla terza fase, portando il candidato a tornare a svolgere le funzioni della categoria di inquadramento posseduta, funzionario o Elevata Qualifica;

• una terza fase, consistente nel valutare l’esito favorevole dell’osservazione e valutazione dell’incarico dirigenziale temporaneo conferito e rinnovato e, dunque, espletato per un periodo di almeno quattro anni con valutazione finale positiva dell’attività svolta in termini di raggiungimento degli obiettivi assegnati e di dimostrazione di adeguate attitudini e capacità manageriali. Alla valutazione con esito favorevole consegue, dunque, l’inserimento nei ruoli della dirigenza di seconda fascia.

Ne consegue, allora, quanto segue:

1. il reclutamento in argomento non è pubblico, ma riservato ai funzionario o EQ dell’amministrazione procedente;
2. v’è una selezione iniziale, molto orientata alla valutazione delle attività svolte, che conduce non all’acquisizione della qualifica dirigenziale, bensì all’assegnazione di un primo incarico dirigenziale di durata non superiore ai 3 anni;
3. successivamente, può esservi un rinnovo dell’incarico, sempre temporaneo e sempre non idoneo di per sé all’acquisizione della qualifica dirigenziale, condizionato alla valutazione positiva dell’espletamento dell’incarico inizialmente attribuito;
4. ancora, svolti almeno 4 anni di incarico dirigenziale (tra incarico iniziale e rinnovo), scatta la possibilità della valutazione “finale”, che, se positiva, implica la definitiva acquisizione della qualifica dirigenziale, con l’inserimento nei ruoli.

E’ positivo che il reclutamento non si fermi, quindi, alla “prima impressione” connessa alla selezione iniziale, ma si basi fortemente su un vero e proprio “praticantato”, sicchè si valuta l’opportunità di far accedere alla dirigenza il candidato dopo averlo messo alla prova e non solo col limitato “periodo di prova” contrattuale, ma attraverso lo svolgimento nel medio termine di attività concrete, soggette a valutazione, per altro da commissioni di diversa composizione a seconda della fase della selezione.

Il disegno di legge, dunque, dà tempo e modo alla PA di rendersi conto se la selezione iniziale abbia colto nel segno. La temporaneità dell’incarico iniziale garantisce che nel caso di fallimento della selezione iniziale non vi sia (a meno di sviluppi oggi imprevedibili dei possibili contenziosi) il problema della legittimità del recesso dal rapporto di lavoro: semplicemente, scadrà il termine dell’incarico (ma, nel caso della valutazione negativa, si può anche giungere al recesso anzitempo), con automatico rientro del candidato allo svolgimento delle mansioni dell’inquadramento posseduto che, fino alla valutazione finale positiva post quadriennale, resterà comunque quella posseduta al momento della candidatura, dunque, di Funzionario (con almeno 5 anni di esperienza) o Elevata Qualificazione (con almeno 2 anni di esperienza).

I pregi di questo sistema potenzialmente sono molteplici. Ma non mancano di certo i difetti. S’è detto della riserva agli interni: è da chiedersi perché non estendere questo sistema di reclutamento ed applicarlo, quindi, anche a selezioni pubbliche.

Altro difetto: come si nota, il sistema è qualcosa di molto vicino tanto al contratto di formazione e lavoro, quanto all’apprendistato. Ma se ne discosta perché il candidato reclutato non è assunto come dirigente, ma, pur restando – a quanto pare di capire – inquadrato come funzionario o EQ, è destinatario di un incarico dirigenziale. In contratti a causa mista formativa e lavorativa, invece, il lavoratore è assunto immediatamente nella qualifica di pertinenza, con possibilità di sottoinquadramenti progressivamente crescenti, però, nel caso dell’apprendistato. Ci si chiede se non sia più opportuno, allora, trattare questa forma di reclutamento proprio come un contratto di apprendistato a libera recedibilità al termine del periodo di formazione, ma con immediato inquadramento nell’area dirigenziale. E, soprattutto, completato dalla formazione, enunciata sempre come fondamentale patrimonio, ma in questo caso del tutto trascurata – inspiegabilmente – dal ddl.

Regolando questo accesso come apprendistato, che, nell’ordinamento privato, ricordiamolo, è un contratto a tempo indeterminato a libera recedibilità post formazione, si supererebbero i pericoli di precarizzazione e connessa soggezione a pressioni e condizionamenti del dirigente così reclutato, emendando la riforma da quegli stessi elementi fortemente critici caratterizzanti il disegno di legge Madia di un decennio fa, fortunatamente mai entrato in vigore.

Proprio perché, impostato così com’è, il disegno di legge nella realtà configura una progressione verticale “a tutele crescenti” per i funzionari della PA procedente, apparirebbe congruente agire, allora, sulle previsioni dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001, e simmetricamente con quelle dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000, laddove ammettono l’assegnazione di incarichi dirigenziali a contratto anche a persone dotate di “concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi”.

Per effetto di tale previsione, è diffusissima la prassi di conferire incarichi a contratto proprio a dipendenti della medesima amministrazione conferente, molto, troppo spesso, senza destinare detti incarichi a persone dotate realmente delle particolari ed elevate competenze previste dal comma 6, sulla semplice circostanza che il destinatario sia inquadrato come funzionario.

Il ddl, se entrasse in vigore, non può non essere inteso nel senso che i funzionari privi degli elevati requisiti di competenza previsti dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 non possono e non debbono essere destinatari di incarichi dirigenziali a contratto, potendo, a questo punto, le amministrazioni unire il beneficio di coprire un proprio fabbisogno di dirigenti con quello di permettere una progressione di carriera ai propri dipendenti, ma a questo punto con un percorso selettivo ben più corposo e completo di quello legato agli incarichi a contratto. L’articolo 19, comma 6, va limitato a persone di conclamata esperienza già acquisita per ruolo svolto (essere o essere stati già dirigenti pubblici o privati, magistrati, avvocati dello Stato, docenti o ricercatori universitari) o per attività pubblicamente testimoniante elevate competenze (l’aver svolto in precedenza le funzioni ricordate sopra, l’aver acquisito particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni).

Il ddl sul reclutamento verso la dirigenza è indirizzato a quella grandissima parte di funzionari che non abbiano i particolari requisiti indispensabili per gli incarichi a contratto, permettendo loro di mettersi in gioco e provare a crescere professionalmente.

Manca, nel disegno di legge, un riferimento chiaro al mondo degli enti locali. Le disposizioni confusionarie del d.l. 80/2021, che hanno già inciso profondamente sul reclutamento della dirigenza introducendo proprio fattispecie di progressione verticale, all’articolo 3, comma 6, stabiliscono che “Le disposizioni dei commi 3 e 4 costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione. Ai fini dell’attuazione delle medesime disposizioni, il Ministro per la pubblica amministrazione, acquisite le proposte della Scuola nazionale dell’amministrazione, entro il 31 ottobre 2022, con proprio decreto, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adotta specifiche linee guida”. I “commi 3 e 4” cui si riferisce la norma sono quelli che hanno introdotto a suo tempo i commi 1-bis e 1-ter nell’articolo 28 e modificato i commi 1 e 2 dell’articolo 28-bis del d.lgs 165/2001.

Il ddl modificherebbe proprio il comma 1-ter dell’articolo 28. Resterebbe, allora, salva la qualificazione di questa novella come principio fondamentale della Costituzione e la qualificazione delle linee guida come fonte per le amministrazioni non statali dell’estensione di dette disposizioni ai loro regolamenti?

A meno di modifiche successive, la risposta appare negativa. Infatti, la qualificazione in argomento è riferita non direttamente al comma 1-ter dell’articolo 28 del d.lgs 165/2001, bensì ai commi dell’articolo 3 del d.l. 80/2021.

Si apre, allora, il problema enorme dell’applicazione della riforma al mondo degli enti locali, che sul presupposto dell’autonomia organizzativa potrebbe essere portato a modifiche “deroghe” al sistema, riguardanti i limiti percentuali, come anche la composizione ed il funzionamento delle commissioni.

Sarà bene che nel suo iter parlamentare il ddl si completi di una disciplina chiara sull’accesso alla dirigenza “senza concorso” anche nel sistema degli enti locali e delle regioni, allo scopo di scongiurare il rischio della creazione di migliaia di autonomi sistemi derogatori, con impazzimento dell’ordinamento.

---

[1] La selezione si prevede sia basata:

1. sulla valutazione comparativa della performance individuale, dei titoli posseduti, dei comportamenti organizzativi e delle attitudini evidenziate nei cinque anni precedenti per il personale dell’area funzionari o nei due anni precedenti per quello dell’area della elevata qualificazione, secondo le modalità previste dalle norme in merito a composizione e funzioni delle commissioni valutatrici;
2. sullo svolgimento di una prova esperienziale scritta e orale.