Il disegno di legge, recentemente approvato dal Consiglio dei ministri, per il quale è in corso l’iter parlamentare, è stato accompagnato da dichiarazioni del titolare del dicastero proponente che evocano “la rivoluzione del merito”, la “semplificazione della procedure” e altri slogan che in verità abbiamo visto molte volte accompagnare i diversi tentativi di riforma e che vale la pena “verificare”.
La cosa che sorprende è che tra i tanti slogan uno in particolare riguarda la misurazione e valutazione della performance dei dipendenti pubblici che deve “finalmente” essere collegata agli obiettivi e il cui esito deve essere funzionale alle “prospettive di crescita e di progressione di carriera capaci di valorizzare il merito”.
Prima di esaminare il disegno di legge per comprendere meglio le novità che ci attendono, forse è il caso di ricordare che gli obiettivi organizzativi sono oggi già parte dello schema valutativo applicabile al personale dirigenziale, considerato che proprio i risultati organizzativi devono avere un peso prevalente nella valutazione individuale (art. 9, comma 1, lett. a) D.Lgs. 150/2009), così come gli obiettivi individuali (art. 9, comma 1, lett. b)) e la performance generale dell’amministrazione (art. 9, comma 1, lett. c)). Analogamente per il personale non dirigenziale, laddove gli obiettivi individuali (art. 9, comma 2, lett. a)) e il contributo ai risultati organizzativi (art. 9, comma 2, lett. b)) sono parte significativa dello schema valutativo della performance individuale.
Per quanto concerne poi la finalizzazione alle “prospettive di crescita e di progressione di carriera capaci di valorizzare il merito”, basta ricordare che il conferimento di incarichi di responsabilità, le progressioni economiche e le progressioni verticali prevedono di tenere conto, tra i criteri, degli esiti delle valutazioni della performance basate, tra l’altro, sugli obiettivi.
Allora è interessante indagare se il nuovo disegno di legge appresta le misure adeguate non tanto a collegare la valutazione agli obiettivi, che, come abbiamo visto, non è il problema, quanto a verificare se i contenuti degli obiettivi di performance siano effettivamente tali da renderli coerenti con la finalità di premiare il merito.
Le vere novità
A parte quanto sopra richiamato vi sono delle novità che, secondo i punti di vista, possono essere considerate più o meno interessanti, ma sicuramente lo sono da un punto di vista normativo e richiederà l’adeguamento degli assetti interni delle amministrazioni.
La prima riguarda il superamento della valutazione gerarchica e unidirezionale con la progressiva partecipazione di una pluralità di soggetti, interni o esterni all’organizzazione; si tratta della cosiddetta valutazione a 360 gradi, già auspicata dalla direttiva del Ministro per la Pubblica amministrazione del 28.11.2023, e che prevede, “la progressiva partecipazione di una pluralità di soggetti, interni o esterni all’organizzazione”.
Nel concreto la prevista introduzione del comma 1-bis all’art. 2 del D.Lgs. 150/2009 sviluppa la valutazione in due momenti fondamentali:
a) una valutazione collegiale tra dirigenti, nella quale al fine di superare eventuali asimmetrie nelle scale di valutazione degli obiettivi e dei comportamenti del personale e perseguire l’obiettività della valutazione, sono previste specifiche fasi, preventive e successive (calibration, nelle indicazioni della direttiva);
b) ove possibile, di una parte di valutazione, con riguardo alla performance organizzativa di strutture complesse o meno, da parte degli utenti esterni di riferimento (valutazione esterna).
Non è chiaro come in questo approccio, che prevede l’intervento successivo di un decreto attuativo del Ministro, si inseriscano la valutazione tra pari e la valutazione dal basso che fanno parte di quella valutazione a 360 gradi, conosciuta in letteratura, e che certamente determina una serie di interessanti nodi applicativi rispetto ai quali occorre operare con la necessaria gradualità e attenzione.
Con riferimento alla partecipazione alla valutazione della performance organizzativa degli interlocutori esterni va ricordato che non è proprio una novità considerato che già diverse disposizioni del D.Lgs. 150/2009 ne trattano:
- L’art. 7, comma 2, lett. c) che già prevede che i cittadini gli altri utenti finali in rapporto alla qualità dei servizi resi dall’amministrazione, partecipano alla valutazione della performance organizzativa dell’amministrazione.
- L’art. 8, comma 1, lett. c) che prevede la “rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive” come ambito della performance organizzativa.
- L’art. 19-bis che si occupa della partecipazione dei cittadini e degli altri utenti finali alla misurazione e valutazione della performance organizzativa.
La novità, a tal proposito, consiste nel far confluire in una norma di principio, applicabile quindi a tutte le amministrazioni pubbliche il coinvolgimento degli stakeholder; sarebbe però interessante capire in che modo le amministrazioni che già erano tenute ad applicare i richiamati artt. 8 e 19-bis abbiano concretamente applicato tali disposizioni.
Altra novità rilevante è la previsione che verrà introdotta all’art. 3 secondo la quale il trattamento retributivo legato alla performance è progressivo e strettamente corrispondente in termini percentuali alla valutazione conseguita. Sulla base di questa disposizione non sarà più possibile prevedere dei range valutativi all’interno dei quali prevedere una percentuale omogenea di retribuzione di risultato per i dirigenti o di premo individuale di performance.
Vengono reintrodotte le fasce già previste dall’originario decreto Brunetta, prima sterilizzate e poi definitivamente abrogate con il D.Lgs. 74/2017. In sostanza non potranno essere attribuiti, nell’ambito di ciascun ufficio dirigenziale di vertice, “punteggi apicali in misura superiore al trenta per cento delle valutazioni effettuate per ciascuna categoria o qualifica” ed il “riconoscimento delle eccellenze non può superare la misura del venti per cento”. Le economie derivanti dalla riduzione della retribuzione legate alla performance sono destinate all’incremento delle somme destinate alla retribuzione della performance del personale non dirigenziale.
Assegnazione tempestiva degli obiettivi
Entro il primo trimestre dell’anno devono essere assegnati gli obiettivi. Il principio di predeterminazione degli obiettivi era già ampiamente consolidato negli orientamenti giurisprudenziali, ma questa previsione sembra rendere prescrittivo, ai fini del corretto sviluppo del ciclo valutativo, tale termine.
In questo quadro anche la possibilità di rimodulazione degli obiettivi in corso d’anno deve essere ancorata a regole rigorose e comunque ad eventi oggettivi, imprevedibili e non rientranti nella responsabilità dei destinatari.
Perché prevedere che gli obiettivi debbano esser assegnati tempestivamente e poi consentirne, nella pratica operativa, una rimodulazione in qualsiasi momento di fatto elude in principio di predeterminazione e la logica previsionale che dovrebbe presiedere a tale momento.
Le caratteristiche degli obiettivi di performance
Gli obiettivi di performance devono essere “specifici e misurabili in termini” oggettivi, laddove l’oggettività della valutazione viene richiamata anche dalla modifica all’art. 2 con il rinvio ad un decreto del Ministro della pubblica amministrazione per la individuazione degli strumenti e dei criteri per assicurarla.
Per gli obiettivi, che devono essere correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili, viene precisato che per risorse disponibili si intendono le risorse “umane, strumentali e finanziarie”. Peraltro, questa precisazione non poteva che essere già insita nella precedente formulazione atteso che l’altro requisito, quello di tendere ad “un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi”, è sempre stato letto in senso relativo, appunto per tenere conto delle risorse disponibili.
Vengono poi introdotti due requisiti degli obiettivi di performance che riguardano la numerosità, che deve essere tale da garantire una effettiva capacità di orientamento rispetto alle priorità e ai risultati attesi e rispetto alla loro rilevanza, e ancora una volta l’oggettività della valutazione (“il più altro grado di oggettività”).
Sulla rimodulazione egli obiettivi viene sottratto agli Organismi di valutazione il compito di segnalare, all’organo di indirizzo politico-amministrativo, la necessità o l’opportunità di interventi correttivi in corso di esercizio, anche in relazione al verificarsi di eventi imprevedibili tali da alterare l’assetto dell’organizzazione e delle risorse a disposizione dell’amministrazione; spetterà ai titolari del potere valutativo il compito di valutare le eventuali rimodulazioni.
In questa modifica è evidente che la soluzione non coglie nel segno rispetto alla problematica sottesa; infatti, se l’esigenza è che le rimodulazioni siano il più possibile rigorose riportare il presidio di tale importante momento nella logica autoreferenziale di cui si parlerà più avanti non sembra fornire una soluzione adeguata al problema.
Il sistema di misurazione e valutazione e gli organismi di valutazione
Il parere dell’organismo di valutazione sulle modifiche al sistema diventa non più vincolante. In disparte ogni considerazione su come questo compito sia stato esercitato nel corso degli anni, far venire meno una verifica preventiva sul sistema rischia ancora una volta di lasciare all’autoreferenzialità interna la coerenza del sistema con le norme di principio; non solo, le eventuali criticità del sistema, irrimediabili e tali da non consentire lo sviluppo e la conclusione del ciclo valutativo (si potrebbero fare decine di esempi), rischiano di non venire intercettate tempestivamente e anche se lo fossero non vincolerebbero l’amministrazione. Sembra ancora una volta una di quelle soluzioni che privano l’amministrazione di un presidio importante.
La proposta di modifica dell’art. 7, comma 2, lett. a), intende precisare che le proposte valutative degli organismi di valutazione non sono vincolanti. Chi ha scritto la disposizione non aveva ben chiaro, evidentemente, che anche oggi trattandosi di una proposta questa viene sottoposta al titolare del potere valutativo senza che per questi ultimi possa essere considerata vincolante. Quindi la modifica che si intende introdurre è assolutamente pleonastica e priva di qualsiasi significato innovativo, se non quello di generare l’idea di organismi di valutazione il cui presidio circa la correttezza dei processi di valutazione si intende indebolire se non addirittura eliminare.
Il disegno di legge poi ha inteso cristallizzato la competenza alla valutazione dei dirigenti di vertice in capo all’organo di indirizzo politico-amministrativo. Questa precisazione elimina ogni possibile problema di autodeterminazione dell’amministrazione nel decidere se la valutazione finale debba essere di competenza del Sindaco o della Giunta comunale.
Lo schema valutativo individuale
Lo schema valutativo individuale dei dirigenti viene “arricchito” con ulteriori ambiti e specificazioni:
- i livelli di formazione raggiunti dal personale dipendente, in relazione alle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili;
- gli obiettivi individuali devono essere tali da valorizzare il personale destinatario di incarichi di particolare rilevanza e complessità attraverso l’assegnazione di specifici obiettivi individuali strettamente connessi all’adeguato svolgimento di tali incarichi nonché il potenziale di ciascuno;
- mentre non viene toccato l’ambito valutativo legato alle “competenze professionali e manageriali dimostrate, nonché ai comportamenti organizzativi richiesti per il più efficace svolgimento delle funzioni assegnate”, rispetto al quale le amministrazioni devono definire le declaratorie di dettaglio, il disegno di legge fornisce delle indicazioni di dettaglio laddove precisa che la performance individuale deve valutare il potenziale e le seguenti caratteristiche trasversali: a) la capacità di superare schemi consolidati e di realizzare flessibilità organizzativa orientata al risultato; b) la capacità realizzativa; c) la capacità di cooperazione interna ed esterna; d) la capacità di agire velocemente con tempestività e decisione; e) la capacità di costruire team ad alte performance e di valorizzare i propri collaboratori.
Si tratta, in verità, di elementi che spesso sono già presenti nelle declaratorie di dettaglio definite dalle Amministrazioni rispetto alle quali il vero nodo sono le capacità dei valutatori di intercettarli adeguatamente in sede valutativa; ma su questo aspetto il disegno di legge sorvola clamorosamente anzi introducendo incredibili carenze nel presidio dei processi valutativi.
Lo schema valutativo del personale non dirigenziale viene arricchito con due ambiti specifici che riguardano la capacità di assolvere ad incarichi che prevedono obiettivi di particolare complessità e la capacità di raggiungere gli obiettivi formativi assegnati.
La revisione della disciplina degli OIV
Alcune novità circa il ruolo degli organismi di valutazione le abbiamo già viste. L’art. 10 del disegno di legge governativo prevede una apposita delega al governo, da esercitare entro sei mesi dalla entrata in vigore della legge delega, per riformare gli organismi indipendenti di valutazione.
Nella tabella che segue sono riportati i princìpi e i criteri direttivi cui i decreti delegati
| Princìpi e i criteri direttivi | Osservazioni |
|---|---|
| Rafforzamento del controllo della performance, dell’indipendenza e della terzietà del controllo, anche mediante il ricorso ad organismi esterni di valutazione composti da professionisti specializzati nel settore delle risorse umane e della valutazione della performance, nonché dagli stakeholder di riferimento e dalla collettività per le amministrazioni territoriali | Si introduce il termine “controllo della performance” che è una assoluta novità in quanto l’attuale D.Lgs. 150/2009 non utilizza mai questa formula, mentre diffusamente si fa riferimento ai controlli interni, al controllo strategico, al controllo di gestione. L’indipendenza e la terzietà non sono proprio una novità se non per il fatto che si definisce una competenza specifica dei componenti degli organismi esterni di valutazione (nel settore delle risorse umane e della valutazione della performance), il cui intervento è complementare a quelli di altri soggetti, quali stakeholder di riferimento e dalla collettività per le amministrazioni territoriali. |
| Incompatibilità, per il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, di far parte di organismi esterni di valutazione nell’ambito della medesima amministrazione o in amministrazioni o società da queste vigilate, controllate o partecipate. | L’art. 14, comma 8, D.lgs. 150/2009 attualmente vigente già prevede che degli organismi di valutazione non possono far parte i dipendenti della medesima amministrazione, cui si aggiunge anche il divieto di far parte di organismi analoghi in amministrazioni o società vigilate, controllate o partecipate. |
| Introduzione di meccanismi di rotazione negli incarichi che prevedano l’indicazione, da parte dell’autorità politica, del solo presidente dell’organo collegiale e il sorteggio per l’indicazione degli altri componenti. | L’introduzione del sorteggio per la individuazione dei componenti genera un rischio non indifferente e cioè che la professionalità del valutatore di performance vengano svilito. Bisognerà attendere l’impianto complessivo dei decreti delegati ma introdurre un sistema di sorteggio da una platea indifferenziata, siamo sicuri che realizza il principio di indipendenza e terzietà. Magari i componenti sorteggiati saranno indipendenti, ma privi della professionalità e dell’autorevolezza adeguata per cui poi si rischia ciò che già succede con i revisori che, sorteggiati, si trovano a dover fare per la prima volta questo compito senza adeguate competenze in materia di contabilità pubblica, ma semplicemente per avere partecipato alle attività formative che consentono di mantenere l’inserimento nell’albo dei revisori. |
| Divieto di partecipare ad organi collegiali insieme a soggetti che hanno già fatto parte del medesimo collegio. | Questa previsione sembra davvero molto limitativa. Avere operato, magari bene, autorevolmente con indipendenza, terzietà e professionalità nello stesso collegio impedisce di far parte insieme nello stesso collegio, senza limitazioni temporali. Se è questa l’interpretazione appare irragionevole e fortemente limitativa. Bisognerebbe comprenderebbe bene la ratio di tale scelta, ammesso che ne esista una. |
| Obbligo di garantire, nell’ambito del collegio, una composizione che garantisca l’eterogeneità della provenienza dei componenti in relazione allo specifico ruolo o categoria di provenienza, assicurando un bilanciamento delle competenze all’interno di ciascun collegio. | Tra le tante previsioni queste sembrano le più ragionevoli. Relativamente alla forma collegiale va osservato che già oggi la forma monocratica è rimessa ai criteri definiti dal Dipartimento della funzione pubblica che quindi avrebbe potuto definirli e non ha ritenuto di farlo (art. 14, comma 2-bis). |
| Obbligatorietà della forma collegiale dell’OIV per le amministrazioni centrali e per quelle di maggiori dimensioni. | |
| Coinvolgimento, nell’attribuzione degli incarichi nell’ambito degli OIV, del più ampio numero possibile di iscritti al relativo albo, prevedendo la possibilità di attribuire un numero massimo di due incarichi contestuali, e solo nel caso in cui almeno uno sia di natura collegiale. | Un solo incarico monocratico e due incarichi se uno è collegiale. Questa previsione produrrà un risultato certo: la professionalità sarà punita. Inoltre, sarà sempre più difficile avere professionalità in grado effettivamente di supportare il processo di riforma che avrebbe la finalità di rafforzare il legame tra performance, risultati e merito. I sistemi saranno ancor più autoreferenziali perché anziché rafforzare ed estendere la funzione di presidio del sistema, la si svilisce. |
| Definizione, da parte del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, dei requisiti di elevata professionalità ed esperienza richiesti per l’iscrizione all’albo dei componenti degli organismi di valutazione. | I requisiti sono definiti già oggi con un apposito decreto ministeriale e la relativa gestione dell’elenco è affidata al Dipartimento della funzione pubblica. Quindi già l’assetto normativo attuale consente di pervenire al medesimo risultato senza introdurre nuove norme. |
| Definizione, da parte del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, dei criteri per l’individuazione, per le amministrazioni pubbliche, degli stakeholder di riferimento e della partecipazione della collettività, alla valutazione delle amministrazioni territoriali. | |
| Assicurazione della piena indipendenza e autonomia del processo di valutazione esterno, nel rispetto delle metodologie e degli standard definiti dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri. | Indipendenza e autonomia sono già presenti nell’attuale assetto normativo. La disciplina proposta non sembra intervenire per renderla effettiva e per controllare che l’esercizio della funzione valutativa avvenga correttamente nel rispetto di tali requisiti. Quindi individuato il problema si introduce una norma che ripropone norme sostanzialmente già esistenti; l’attuale art. 3, comma 2, stabilisce che “Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti, secondo …. gli indirizzi impartiti dal Dipartimento della funzione pubblica …”. Quindi, quale sarebbe la novità? |
| Previsione, per le amministrazioni di minori dimensioni e per gli enti locali, di procedimenti semplificati di valutazione esterna, correlati alla realtà dimensionale dell’ente, anche ricorrendo a forme di valutazione associata. | Viene facile osserva che già oggi l’art. 14, comma 2-ter, avrebbe consentito al Dipartimento della funzione pubblica di individuare “i casi in cui sono istituiti Organismi in forma associata tra più pubbliche amministrazioni”; sarebbe stata già una strada da percorrere ma non sembra lo sia stata. È certamente condivisibile l’intento di considerare le realtà di piccole dimensioni e le forme associative superando la logica che vede l’applicazione di medesimi impianti normativi indipendentemente dalla complessiva organizzativa e dimensionale. |
| Previsione che gli OIV delle amministrazioni centrali trasmettano annualmente un report sintetico dei risultati della valutazione effettuata al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri ed al Parlamento, evidenziando stato, modalità e risultati per l’attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 28, comma 1-quinquies e 28-bis, comma 8-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. | |
| Previsione che i componenti degli OIV partecipano, senza diritto di voto, alle commissioni di valutazioni di cui all’articolo 28, comma 1-quinquies e 28-bis, comma 8-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, allo scopo di supportarle nell’imparziale e trasparente attuazione delle disposizioni attuative dell’accesso alla dirigenza di prima e seconda fascia mediante sviluppo di carriera. | Un ulteriore compito, privo di valenza significativa (“senza diritto di voto”) in un quadro di destrutturazione degli organismi, di dequalificazione, di depotenziamento. Serve veramente? |