PIAO provvisorio o a formazione progressiva: dopo la Corte dei Conti, nuovi spunti dal legislatore e dalla commissione ARCONET

Sappiamo bene che i pareri delle sezioni regionali della Corte dei Conti sono utili per fornire agli operatori indicazioni applicative, ma sappiamo anche che tali pareri, lungi dal costituire prescrizioni, vanno letti rispetto alla formulazione dei quesiti e, quindi, alle motivazioni che sorreggono le diverse ipotesi prospettate dal richiedente.

Per cui la prospettazione delle questioni assume un rilievo significativo di cui occorre tenere conto nel concreto dispiegarsi delle indicazioni.

È così anche nel recente parere n. 48/2023 della sezione regionale Siciliana, ampiamente oggetto di commento sulle diverse riviste specializzate.

Il consentire l’approvazione di un PIAO provvisorio, che è provvisorio in quanto privo delle caratteristiche di completezza che caratterizza un PIAO definitivo, non impedisce alle amministrazioni di approvarlo anche se la sezione “Valore pubblico”, che è la sezione che dovrebbe rappresentare il livello rispetto al quale le diverse sezioni del PIAO devono integrarsi, non è completa, in quanto non tutte le priorità strategiche possono avere lo stesso livello di maturazione, in un dato momento, rispetto al corredo informativo che le linee guida per la redazione (Regolamento attuativo, approvato con il DM n. 132/2022) richiedono. E così vale anche per le restanti sottosezioni del PIAO.

Non può sfuggire, in questo contesto, che il differimento dei termini di adozione del bilancio e degli atti programmatori che sono ad essa legati, non è fisiologico se si vuole dare al concetto di programmazione il vero significato che, evidentemente, tende a scemare tanto più vengono spostati in avanti i vari termini.

La logica di formazione progressiva della programmazione non è una novità se solo si pensi che lo stesso DUP, approvato ordinariamente a luglio, deve essere, poi, oggetto di aggiornamento a novembre, appunto con la nota di aggiornamento, prima dell’approvazione del Bilancio. Così come il PIAO deve attualizzare i contenuti della sezione strategica del DUP nel momento in cui va ad alimentare la sottosezione “Valore pubblico”.

La discrasia temporale che necessariamente accompagna i diversi momenti della programmazione richiede una revisione dinamica dei contenuti ed in questo risiede la logica a formazione progressiva e di rimodulazione di cui ogni documento di programmazione deve farsi carico. 

Su questa scia si colloca la modifica introdotta dal decreto milleproroghe (DL 198/2022), in sede di conversione, laddove viene previsto all’art. 10, comma 11-bis (che integra l’art. 6, comma 7, del D.L. n. 80/2021) che “In caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l’approvazione del bilancio, gli enti locali, nelle more dell’approvazione del [PIAO], possono aggiornare la sottosezione relativa alla programmazione del fabbisogno di personale al solo fine di procedere, compatibilmente con gli stanziamenti di bilancio e nel rispetto delle regole per l’assunzione degli impegni di spesa durante l’esercizio provvisorio, alle assunzioni di personale con contratto di lavoro a tempo determinato”, necessarie a garantire l’attuazione del  PNRR,  nonché l’esercizio  delle  funzioni  di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale.

L’aggiornamento di una sottosezione del PIAO integra l’ipotesi di PIAO a formazione progressiva che rientra pienamente nello scenario di PIAO provvisorio e, quindi, incompleto, che, peraltro, sarebbe comunque richiesto per gli obiettivi di performance, secondo l’art. 5, comma 1ter, del DLgs. n. 150/2009, senza che sia necessario ricorrere alla formula di “PIAO provvisorio”.

DUP e Piano dei fabbisogni di personale

Il tema acquista una certa rilevanza laddove si tratta di perimetrare l’ambito di operatività e le finalità dei diversi strumenti di programmazione con particolare riferimento alla programmazione dei fabbisogni di personale.

A questo proposito, gli obiettivi di bilancio, che il DUP deve preoccuparsi di definire in una prospettiva pluriennale, incorporano informazioni sulle finalità della spesa rivolta ai consigli  comunali e provinciali,  mentre gli obiettivi di performance, le scelte di copertura del fabbisogno di personale ed il presidio dinamico delle grandezze economico-finanziarie coinvolte nei calcoli della dotazione organica potenziale e, in sintesi, i contenuti delle diverse sezioni del PIAO, orientano l’azione dell’amministrazione e favoriscono l’accountability nei confronti dei cittadini.

In questa prospettiva il piano dei fabbisogni di personale presenta, certamente, un profilo riguardante le finalità della spesa, nell’ambito delle priorità strategiche definite dall’amministrazione, e questo profilo attiene, per gli aspetti economico-finanziari, ai contenuti ed alle finalità proprie del DUP e del bilancio, ma, nello stesso tempo, presenta, poi, un contenuto di natura operativa che concerne una pluralità di azioni concrete strettamente integrate ed organicamente attuate, dall’individuazione dei profili professionali, alla verifica delle eccedenze e delle carenze di personale, dalla scelta delle strategie di copertura dei fabbisogni, in attuazione del principio della “ottimale distribuzione” del personale che non concerne solo il reclutamento dall’esterno, ma deve riguardare anche la valorizzazione delle competenze interne (progressioni di carriera) e può richiedere l’utilizzo della mobilità interna e del potenziamento delle competenze attraverso il piano formativo.

Il DUP e l’intervento di ARCONET

Le recenti proposte di ARCONET, la commissione preposta all’adeguamento dei principi contabili applicati, sembrano andare nella direzione di rispettare il perimetro di operatività dei documenti di programmazione coinvolti nella programmazione del fabbisogno di personale.

Per cui la sezione operativa del DUP è chiamata a definire le “risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale entro i limiti spesa e della capacità assunzionale dell’Ente in base alla normativa vigente” comunque “tenendo conto delle esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi”. Insomma, è nel DUP che deve trovare spazio la dimensione finanziaria dei fabbisogni di personale che si identifica con il concetto di dotazione organica potenziale che è rappresentata dal valore della spesa del personale in servizio cui si aggiungono gli spazi assunzionali calcolati sulla base del principio della sostenibilità finanziaria della spesa.

La scelta di ARCONET è di limitare l’intervento del DUP alla programmazione delle risorse finanziarie funzionale delle previsioni nel bilancio, e affidare alla programmazione operativa dei fabbisogni, parte della sezione specifica del PIAO, la identificazione dei fabbisogni di profili professionali. 

Tale quadro di azione porta a ritenere che, nell’ambito del DUP, ed, in particolare, nella relativa Sezione Operativa (SeO), la previsione costituisca  un orientamento, rivolto ai competenti organi di governo dell’ente, che si connota quale atto di indirizzo circa il necessario e doveroso perseguimento degli obiettivi di funzionalità e di ottimizzazione che il PIAO, attraverso la sua apposita sezione dedicata al piano dei fabbisogni di personale, è chiamato, puntualmente, a perseguire ed attuare.

Il PEG e l’intervento di ARCONET

L’intervento di adeguamento del principio contabile con riferimento al DUP poteva essere una occasione per mettere un po’ di ordine rispetto alla proliferazione concettuale dei termini riferibili agli obiettivi con una sovrapposizione concettuale con le analoghe definizioni contenute nel D.Lgs.  150/2009 (che ce ne consegna almeno sei tipologie, alcune, appunto, sovrapponibili), rispetto alla quale prima o dopo bisognerà mettere mano. 

Si parla di obiettivi generali (o obiettivi di gestione o di primo livello) che è un concetto presente anche nell’art. 5 del DLgs. 150/2009 con riferimento “alle priorità strategiche” delle amministrazioni.

Si fa, poi, riferimento agli obiettivi specifici quale declinazione degli obiettivi gestionali e che trovano un riferimento anche nell’art. 5, comma 01, lettera b) del DLgs. 150/2009 che in una lettura sistematica con l’art. 10 del medesimo decreto non sono altro che gli obiettivi organizzativi e individuali del Piano della performance (ora confluito nel PIAO). 

Ma ciò che risulta incomprensibile è costringere le amministrazioni a definire categorie di obiettivi ulteriori rispetto a quelli che effettivamente sono necessari quasi a voler sottolineare che gli obiettivi di performance non possano essere anche obiettivi gestionali ma debbano essere, invece, illogicamente, sempre e comunque una loro articolazione.

In disparte il curioso riferimento al piano dettagliato degli obiettivi che aleggia ancora nella letteratura degli enti locali ma che da un po’ di tempo che non è più presente nel TUEL, almeno da quando è stato modificato l’art. 197, comma 2, lettera a) che ha sostituito il riferimento al “piano dettagliato degli obiettivi” con il “piano esecutivo di gestione”, con la chiara volontà di evitare duplicazioni e inutili sovrapposizioni, l’indicazione di ARCONET è nel senso di continuare a mantenere nel PEG gli obiettivi di gestione (o generali o di primo livello), ma senza indicatori, rispetto ai quali il PIAO si deve preoccupare di declinarli in obiettivi specifici di performance, che a loro volta dovrebbero caratterizzarsi o come obiettivi organizzativi o come obiettivi individuali dei responsabili apicali.

Insomma, una babele di concetti rispetto ai quali sarebbe stato il caso di mettere un po’ di ordine.

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