La progressione verticale prevista nel periodo transitorio disposto dal Ccnl e che consente la verticalizzazione di personale anche privo del titolo di studio per l’accesso dall’esterno non può che rientrare, come qualsiasi progressione verticale, entro il limite del 50% delle assunzioni complessivamente attivate.
Prima di ampliare le argomentazioni a sostegno della tesi, occorre un inquadramento generale della questione da trattare.
Fermandoci alla sola preintesa del Ccnl Funzioni Locali, l’articolo 13, comma 6, dispone quanto segue: “In applicazione dell’art. 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del D.lgs. n. 165/2001, al fine di tener conto dell’esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza, in fase di prima applicazione del nuovo ordinamento professionale e, comunque, entro il termine del 31 dicembre 2025, la progressione tra le aree può aver luogo con procedure valutative cui sono ammessi i dipendenti in servizio in possesso dei requisiti indicati nella allegata Tabella C di Corrispondenza”.
La Tabella C è la seguente:
| Progressione di area | Requisiti |
| da Area degli Operatori all’Area degli Operatori esperti | a) assolvimento dell’obbligo scolastico e almeno 5 anni di esperienza maturata nell’area degli Operatori e/o nella corrispondente categoria del precedente sistema di classificazione, opportunamente valutabile; |
| da Area degli Operatori esperti all’Area degli Istruttori | a) diploma di scuola secondaria di secondo grado e almeno 5 anni di esperienza maturata nell’area degli Operatori esperti e/o nella corrispondente categoria del precedente sistema di classificazione ed opportunamente valutabile; oppureb) assolvimento dell’obbligo scolastico e almeno 8 anni di esperienza maturata nell’area degli Operatori esperti e/o nella corrispondente categoria del precedente sistema di classificazione ed opportunamente valutabile; |
| da Area degli Istruttori all’Area dei Funzionari e dell’elevata qualificazione | a) laurea (triennale o magistrale) e almeno 5 anni di esperienza maturata nell’area degli Istruttori e/o nella corrispondente categoria del precedente sistema di classificazione ed opportunamente valutabile;oppureb) diploma di scuola secondaria di secondo grado ed almeno 10 anni di esperienza maturata nell’area degli Istruttori e/o nella corrispondente categoria del precedente sistema di classificazione ed opportunamente valutabile |
Preliminarmente, occorre porre e risolvere un problema: può il Ccnl disciplinare una progressione verticale “straordinaria”?
Sebbene il testo della clausola provi ad affondare la propria liceità nel richiamo alle previsioni dell’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001, la risposta è negativa: il Ccnl non ha la competenza a disciplinare legittimamente le progressioni verticali, nè l’articolo 52, comma 1-bis, gliel’attribuisce.
Leggiamo il testo del penultimo periodo di tale norma: “In sede di revisione degli ordinamenti professionali, i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell’area di cui al secondo periodo, sulla base di requisiti di esperienza e professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso all’area dall’esterno”.
Come è facile concludere sulla base della semplice lettura delle parole, la norma consente alla contrattazione collettiva di “verticalizzare” alcuni inquadramenti esclusivamente mediante le nuove tabelle di corrispondenza. E’ esattamente quel che accade, nella sostanza, alle categorie di ingresso B1, che, pur prive del titolo di studio per accedere dall’esterno alla futura nuova Area Operatori Esperti, saranno comunque reinquadrate in tale area, senza nessuna progressione verticale, ma per effetto diretto del Ccnl, sorretto, in questo caso, dall’esplicita previsione normativa.
La quale non legittima affatto l’operazione prevista dalle parti sociali nell’articolo 13, comma 6, della preintesa, che costruisce, appunto, una procedura di progressione verticale speciale, limitata nel tempo, che consente la progressione anche a personale privo del titolo di studio necessario per l’area di inquadramento superiore.
Le parti, insomma, sono partite dalle ultime parole della norma vista sopre dell’articolo 52, comma 1-bis, riferite alla deroga al possesso del titolo di studio, per costruire una progressione verticale appunto che deroghi a tale titolo:
- senza che la legge abbia dato al Ccnl questa competenza in via espressa;
- vigendo ancora, al contrario, l’articolo 40, comma 1, del d.lgs 165/2001, che stabilisce quali siano le materie per le quali alla contrattazione collettiva è consentito ed inibito intervenire: “La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità, la contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge. Sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421”. Come si nota, non solo la legge non attribuisce mai in via espressa alla contrattazione collettiva la materia dell’accesso agli impieghi, quali sono le progressioni verticali, ma nel richiamare l’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 421/1992, evidenzia il vero e proprio divieto assoluto alla contrattazione di interessarsi di tale ambito, poichè il numero 4 di tale articolo 2, comma 1, lettera c), riserva esclusivamente alla legge la materia dei “procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro”.
Dunque, a ben vedere, il Ccnl non può introdurre ex novo alcuna regolamentazione speciale delle progressioni verticali, che, in quanto procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro (in un’area superiore), possono essere regolate solo dalla legge.
Fatte queste necessarie considerazioni, pur prendendo atto che soltanto eventuali contenziosi che evidenzino questi vizi potrebbero portare ad una correzione dei vizi della disciplina di queste progressioni verticali straordinarie, non vi può essere nessun dubbio che, comunque esse siano da contenere entro il limite del 50% complessivo delle assunzioni, posto sempre dall’articolo 52, comma 1-bis, del d.lgs 165/2001: “Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti”. Il limite riguarda tutte le progressioni tra le aree, nessuna esclusa.
C’è la possibilità di argomentare che le progressioni straordinarie previste dall’articolo 13, comma 6, della preintesa vadano oltre il 50%, perchè finanziate con risorse speciali?
Il comma 8 del citato articolo 13 dispone: “Le progressioni di cui al comma 6, ivi comprese quelle di cui all’art. 93 e art.107 sono finanziate mediante l’utilizzo delle risorse determinate ai sensi dell’art.1, comma 612, della L. n. 234 del 30.12.2021 (Legge di Bilancio 2022), in misura non superiore allo 0.55% del m.s. dell’anno 2018, relativo al personale destinatario del presente CCNL”.
Si tratta di un finanziamento che consente di accrescere le risorse della contrattazione nazionale, avente un riflesso anche sui fondi della contrattazione decentrata: trattandosi di un incremento dei costi derivante dalla contrattazione collettiva è sottratto al tetto di spesa del 2016.
Tale norma, tuttavia, ha un effetto esclusivamente e soltanto finanziario: assolve allo scopo di indicare agli enti che se ritengano, nella loro discrezionalità, di avvalersi delle progressioni verticali finalizzate nel periodo transitorio al reinquadramento di alcuni dipendenti, possono contare su risorse aggiuntive a ciò specificamente dedicate, senza consumare, quindi, facoltà assunzionali.
Ma, tutto ciò non ha alcun effetto giuridico, sulla natura ed i vincoli normativi incombenti sulle progressioni verticali.
In poche parole, quindi, l’ente dovrà assoggettare le progressioni verticali nel periodo transitorio ad un doppio vincolo:
- il tetto di spesa pari allo 0,55% del monte salari del 2018 (che è, quindi, al contempo un finanziamento ulteriore alla contrattazione, ma un limite finanziario alle progressioni verticali extra ordinem);
- la ricomprensione del tetto complessivo del 50% delle assunzioni.
Per esemplificare, pensiamo ad un ente locale che programmi di effettuare le solite 10 assunzioni. Ciò significa che, stanti gli attuali vincoli:
| N. assunzioni mediante concorso pubblico | 5 |
| N. assunzioni mediante mobilità volontaria e/o progressioni verticali | 5 |
| di cui: | |
| per mobilità volontaria | 0 |
| per progressione verticale ordinaria | 3 |
| per progressione verticale ax art. 13, comma 6, Ccnl | 2 |
Gli enti avranno margini di manovra solo nel distribuire tra mobilità volontaria, progressione verticale ordinaria e progressione verticale nel periodo transitorio la quota di assunzioni corrispondente al 50% delle assunzioni complessive, ma non possono effettuare un numero complessivo di assunzioni non precedute da prove concorsuali pubbliche maggiore del 50%, qualsiasi sia la fonte di finanziamento.
Spetterà a ciascuna amministrazione il compito di miscelare adeguatamente le possibilità date dalla norma di avvalersi degli istituti di reclutamento visti sopra.
C’è sempre, conclusivamente, da ricordare che nessuna argomentazione, per quanto suggestivamente correlabile a facoltà finanziarie aggiuntive, può adeguatamente suffragare l’idea che le progressioni verticali possano essere maggiori delle assunzioni per concorso pubblico aperto a tutti. Infatti, il limite insuperabile del 50% delle assunzioni è stato disposto dalla Corte costituzionale sulla base di una sua granitica e lunga giurisprudenza risalente alla sentenza 1/1999, che ha indicato tutte le ragioni alla base della necessità di garantire un accesso dall’esterno ai lavori pubblici da ritenere adeguato se appunto almeno del 50% dei posti da coprire. Ragioni insuperabili dai Ccnl e da operazioni interpretative che, in quanto non costituzionalmente orientate o proprio non rispettose della Costituzione, non possono considerarsi in alcun modo accoglibili.